中國地方政府債務一直是2008年國際金融危機以來的一大焦點。特別是今明兩年迎來償還高峰期，面臨大量債務集中到期的再融資壓力。為此，中央近期連續出台多項政策，意圖有效遏制相關風險。眾多知名投資、評級機構都認為，中央此舉將有利於緩解地方債風險，中國資產的透明度將會明顯上升，系統性風險將明顯降低。

 

　　但也有業內專家認為，在地方政府的財權與事權不匹配及地方經濟發展模式轉型問題沒有得到根本解決前，很難從根本上解決地方債擴張難題。

 

　　香港商報記者 鄧明宇

 

　　4萬億到期債倒逼新政

 

　　如果說中國地方債風險多年來一直是一把懸在中國經濟頭頂上的達摩克利斯之劍，那麼現在這把懸著的劍已經到了落下的邊緣，危在旦夕！最新審計報告顯示，根據審計署數據，截至2013年6月底，地方政府負有直接償還責任的債務為10.88萬億元，負有擔保責任的債務2.66萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.34萬億元，負債總額逾18萬億。

 

　　財政部測算，如果將后兩類債務按近年來政府實際代償比例折算，地方政府負有償還責任的債務約有12萬億元，其中地方政府融資平台舉借的政府負有償還責任的債務超過4萬億元。2014年和2015年共計將有4.2萬億元地方債到期，今年約2.4萬億元地方債到期，是地方政府償債壓力最大的一年。

 

　　國際評級機構穆迪今年年中披露的數據顯示，江蘇、北京、四川、浙江、山東、貴州、上海、重慶、吉林、遼寧、河南、內蒙古和江西等地一年內到期的債務額占總債務的比重超過25%。除了海南省以外，其他各地一年內到期的債務額占總債務比重超過15%。

 

　　亡羊補牢猶未晚

 

　　中國國際經濟交流中心副研究員張茉楠認為，中國政府債務占GDP的比重雖遠低於美國、歐洲和日本等主要發達經濟體，財政赤字也相對可控。但地方政府的預算軟約束、投資冲動、事權大於財權等現實問題導致地方政府通過融資平台積累了大量債務，地方政府的財政可持續性面臨一定的威脅，為此，中央圍繞地方政府債務的解決問題近期連續出台多項政策：8月全國人大通過《新預算法》以及《財稅改革總體方案》，10月2日國務院辦公廳又印發《關於加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱《意見》），明確地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則，并剝離融資平台公司政府融資職能。其核心就是賦予地方政府依法適度舉債權，將城投債轉換為「市政債」。

 

　　但是，這些在危機落地前才匆匆出台的新政到底將給困擾中國經濟多年的地方債帶來什麼呢？

 

　　融資平台或退出舞台

 

　　多年來，中國已形成「以中央政府為核心，以地方政府為主體」的隱性擔保體系。這些擔保或承諾并未被納入政府預算收支，但卻是一種隱性的預算外開支或責任。近年來，地方政府又通過城投公司、影子銀行以及其他渠道，擔保各種貸款與債務，形成了大量的隱性債務和赤字，這些隱性債務都沒有納入財政預算管理體系當中，仍然游離在政策監控的範圍之外，責任追究更是一大難題。此外，從目前存量債務解決方式看，主要是「長期債務置換短期債務」，由於政府債務「借新還舊」現象普遍，新增債務增長具有剛性，該部分可削減空間較小，這些問題都不可能通過「以時間換空間」根本解決。

 

　　近期新政最突出的一條就是明確了地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則，并剝離融資平台公司政府融資職能，融資平台公司不得新增政府債務。為此，全國各地上萬家地方政府融資平台或將就此結束歷史使命，退出歷史舞台，及時仍有存續的，也將不再僅僅是地方政府融資平台，而是高度市場化運作的公司法人。

 

　　地方債實現「借用還」統一

 

　　財政部財科所國有經濟研究室主任文宗瑜在接受記者采訪時表示，那種沒有經營能力的純融資平台將注銷關閉，徹底退出歷史舞台；那種有經營能力的或許可以轉為國有資本運營公司和投資公司，也可以引入非國有資本，產權多元化，進行資產債務重組，優化償債能力。未來政府唯一的融資方式就是政府債。政府債的兩個方面即政府的信用與可持續財力。政府信用越好，可持續財力越高，融資成本越低。

 

　　《意見》是國務院首次發文全面規範地方政府性債務管理，也標誌著中國地方政府性債務管理的完整制度框架基本建成。其主要包括三個方面內容，即解決「怎麼借」、「怎麼管」、「怎麼還」的問題，對地方政府債務實行規模控制，嚴格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，實現「借、用、還」相統一。

 

　　以前由融資平台公司融資的項目在職能剝離后應如何處理？中國官方有關人士表態稱有三種渠道。其一，對商業房地產開發等經營性項目，要與政府脫鉤，完全推向市場，其債務等同於一般競爭性企業的債務。其二，對可以吸引社會資本參與的準公益性項目，要積極推廣政府和社會資本合作模式，其債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還。其三，對沒有收益、難以吸引社會資本參與的純公益性項目、確需舉債的，由政府發行債券融資。

 

　　新希望：城投債轉市政債

 

　　《意見》明確要通過發行地方政府債券的方式，建立規範的舉債融資機制，疏堵結合。經國務院批准，省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借。地方政府舉債在額度、用途等方面均有限制。比如2014年所有地方政府只擁有4000億元的發債額度。

 

　　據悉，財政部早在2009年就批准地方政府在國務院批准額度內發行債券（財政部代發代還），2011年挑選浙江、廣東、上海、深圳4地試點地方政府自行發債（財政部代還），2013年這一試點規模擴大到6地。今年5月，包括上海、浙江、廣東等10地試點地方債券自發自還，目前除深圳外，9地已完成了發債。

 

　　城投債市場將萎縮

 

　　今年央行全面叫停「平台貸」，切斷了銀行與平台公司之間的資金輸送管道，并用發行城投債的方式，取代之前的銀行資金。城投債被視為準市政債，目前仍屬於企業債，其利率水平顯著低於銀行貸款， 這也極大降低了地方政府的融資成本和風險。過去，城投債一般被認為是有政府信用支撐的無風險債券，但是隨著地產下滑趨勢，城投債進入還本高峰期城投債的分化也在加劇。融資平台債中的城投債今年將迎來集中兌付期。據Wind統計，今年到期的城投債規模超過了3000億元，其中三分之二為滾動到期的短融城投債，較2013年上漲六成以上。

 

　　目前地方債所建項目資金回收周期一般都在10年左右，而基礎設施所形成的債務一般在5年左右，地方債期限錯配比較嚴重，發行地方債有利於緩解債務風險。

 

　　地方債合法落地后，城投債市場也將在2015年開始萎縮。瑞銀策略分析師王琦認為，未來，城投債的供給可能減少，但并不會完全退出歷史舞台。尤其是對於含有經營性業務、已經公司化運作的城投平台，剝離其政府融資職能后的債務部分可能會褪去「城投債」的屬性，繼續以企業債、非金融企業債務融資工具等形式支撐此類債券的供給。

 

　　《意見》倒逼地方改革

 

　　而且《意見》還提出，地方政府出現償債困難時，要通過控制項目規模、壓縮公用經費、處置存量資產等方式，多渠道籌集資金償還債務。地方政府難以自行償還債務時，要及時上報，本級和上級政府要啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制，切實化解債務風險，并追究相關人員責任。

 

　　文宗瑜認為，這將有效抑制地方債擴張規模。現有地方債務償還問題假如未處理好， 將加劇金融風險，破壞市場經濟秩序。也就是說，地方債償債問題一旦出現風險，將追究地方政府官員責任。這樣將倒逼地方政府改革，使地方政府必須制定中、長期的償債規劃和更加科學的財政支出規劃。前人舉債、后人償債的模式走不通了。

 

　　綜合開發研究院（深圳）常務副院長郭萬達在接受記者采訪時亦認為，此舉是對地方政府行為的一種規範，將進一步厘清政府和市場、政府和企業的關系。提醒地方政府在負債發展的過程中要理性發展，適度負債，充分認識到過度負債發展帶來的風險。

 

　　資產證券化——救命稻草

 

　　對於存量高達18萬億的地方債，《意見》給出具體償還方式：財政資金、項目自營收入、地方債券、PPP模式以及處置政府資產。

 

　　其中特別之處，對納入預算管理的地方政府存量債務，各地區可申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優化期限結構。

 

　　對此，文宗瑜認為，加速資產證券化將是解決現存巨量地方債的邊界途徑。同時他還強調，要解決這些存量債務，目前還需解決地方政府資產負債表的編制以及各級地方政府的信用評級問題。

 

　　權責不匹的情况仍嚴重

 

　　然而，在地方政府的發債問題上，地方政府與中央的關系仍存在許多未知。歷經四審才出台的預算法充分顯示出其中复雜的利益糾葛。原《預算法》修正草案的四次審議版本，在地方政府發債問題上的立場幾經反覆。2011年，《預算法》一審草案曾一度提出對地方政府債務實行「限額管理」的規定，給地方發債開了一個小口。這年下半年，經國務院批准在財政實力較強的上海市、浙江省、廣東省和深圳市四地啟動地方政府自行發債試點，被外界視為中國有望對地方政府自行發債開閘。

 

　　2012年，《預算法》修法重啟，最終形成的草案不僅將地方發債的「限額管理」相關條款刪除，同時，重申「除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券」。2014年4月，預算法迎來三審，為地方發債重開大門。與此同時，三審草案也設立了一系列風險隔措施，如明確舉債主體為「經國務院批准的省、自治區、直轄市」； 舉債方式限於「發行地方政府債券」；用途應當是「一般公共預算中必需的建設投資的部分資金」，并「不得用於經常性支出」；債務還應有「穩定的償還資金來源」等等。

 

　　也正是這一系列對地方債的設置，在業界引起了巨大爭議。中國政法大學財稅法學研究中心施正文表示，真正的地方債制度應該賦予地方政府一定的權力，但三審稿地方的發債權還是完全掌握在中央手里，地方發債的權力大大收縮了。可惜的是，直到8月31日四審，《預算法》修正案終獲通過。四審稿基本延續了三審稿的規定，而且沒有再公開徵求意見。業內普遍認為，目前舉債主體中，市、縣級政府債務占大多數，但《預算法修正案》規定的舉債主體卻僅限於省級政府，權責不匹配的情况仍十分嚴重。

 

　　地方債須第三方評級

 

　　到2015年，省級政府發債權將陸續落地。屆時，首先政府需要公布詳細的資產負債情况，但資產負債表編制難度超乎預期。由於中國現行財政會計制度建立在收付實現制，而不是權責發生制，根據研究，目前個別省級政府也許具有資產負債表的雛形，但并不規範和連續，不利於真實反映地方的償債實力。從已試編3年多的上海市資產負債表來看，上海目前的統計情况仍不夠精確，因此也并未對外公布編制結果。上海試編政府資產負債表時，資產既包括政府機構，還包括事業單位、國企、文物單位。關於地方政府的資產概念，業內仍有爭議。

 

　　中國地方政府資產負債表的試編，原則上與國際通行的做法基本相符，但在口徑、估值方法、會計標準等方面也遇到了不少具有中國特色的問題，比如國有企業、養老保險負債、土地、礦產等國有資產是否和如何計入政府資產負債表等等。

 

　　據悉，截至2014年中期，中國大部分省級政府已經在「權責發生制政府綜合財務報告」的框架下，基本完成了地方政府資產負債表的試編工作，目前正在總結經驗，爭取完善編制的原則和方法，并開始研究如何使用資產負債表。有些地區，如上海、江西、安徽等已經在區縣層面開始試編政府資產負債表。