地方債(資料圖)

　　博弈地方債

　　伴隨著規范地方政府債務的“43號文”的下發，一場圍繞著債務甄別的博弈迅速在各地地方政府與融資平臺之間展開。而隨著債務甄別最后時限——2015年1月5日的過去，歷時3個多月的存量債務甄別工作也最終交上一份答卷。與此同時，對于存量債務最終結果將帶來的影響更被各界頻頻猜測

　　法治周末實習生 代秀輝

　　法治周末記者 戴蕾蕾

　　下發債務統計表格，催表，審查統計，打回重新制作，再次催表，再次審查統計，這些活動成了趙誠(化名)與同事們在2015年第一周里的主要工作內容。

　　趙誠是北方某城市財政局債務金融科的公務員。

　　“前一陣子，大家都在為地方債務甄別統計的事忙碌。幾乎每天都要工作到晚上10點左右才能下班。”趙誠告訴法治周末記者。

　　而讓趙誠和同事們加班加點忙碌始于一份文件。2014年9月25日，國務院辦公廳下發了《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(以下簡稱《意見》)。這就是引發地方債市場震動的“43號文”。

　　不久，財政部針對《意見》下發了《地方政府性存量債務清理處置辦法》，明確要求“地方各級財政部門匯總本地區存量債務清理及甄別結果，省級財政部門應于2015年1月5日前上報財政部”。

　　中財-鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成對法治周末記者表示，伴隨著文件的下發，一場圍繞著債務甄別的博弈迅速在各地地方政府與融資平臺之間展開。

　　而隨著債務甄別最后期限的過去，歷時3個多月的存量債務甄別工作也最終交上一份答卷，與此同時，對于存量債務最終結果將帶來的影響更被各界頻頻猜測。

　　地方債甄別中的博弈

　　“目前來看，比較麻煩，過去很多被列在表三的政府具有一定救助責任的債務，其實也是地方政府債務。如果按現在細則，很可能政府不管了。”此前一位中部省份的不愿具名的城投公司(即為地方經濟社會發展籌集資金，具有獨立法人地位的政府投資融資平臺)人士公開表示。

　　一位國有銀行負責貸款辦理貸款業務的業內人士則告訴法治周末記者，在所有的政府存量債務中，政府涉及到的債務大致存在三類，即政府負有償還責任的債務、政府負有擔保責任的債務以及償還擔保責任不明確的債務，而償還擔保責任不明確的這一部分債務則是投融資平臺與地方政府博弈的焦點。

　　“國務院出臺的相關改革措施，從某種意義上講是對政府與投融資平臺之間一些模糊不清的債務問題做徹底了斷。但在這個過程中，不排除存在政府趁機將自己本應承擔的債務推給走向市場化城投公司的可能性。”溫來成說。

　　據溫來成介紹，地方投融資平臺業務性質比較復雜，涉及政策性業務與經營性業務。但多數投融資平臺業務是公益性、政策性的，經營性的業務很少，甚至有一些投融資平臺它實質上就是一個空殼，目的就是為了政府融資。

　　“在這樣的情況下，地方政府和投融資平臺在債務甄別中想法實際上不太一樣。地方政府希望承擔的債務越少越好，因為以后省級政府發債需要進行信息披露的過程，如果地方政府債務存量過大則會影響到未來債務評級，影響到以后的發債。而投融資平臺按照《意見》規定，除了撤銷的投融資平臺，未來將由兩條路可走，一種走PPP項目公司的道路，另外一種則是面向市場競爭，成為獨立的國有企業。無論哪種方式，如果其承擔的債務存量過多都將影響他們的經營情況。這也是造成雙方出現博弈的原因。”溫來成表示。

　　但溫來成表示，在債務甄別的過程中，還是要兼顧政府財政和投融資平臺轉型企業雙方的利益。“投融資平臺實際上相當一部分業務是基礎設施建設。如果轉型后的上述企業承擔的債務過多而造成大規模破產的話，會引發一系列的問題，到時政府還是不可避免地要去救助。”

　　地方債規模成謎

　　伴隨著1月5日地方債務上報財政部的截止，地方債最終的數量也被外界頻頻猜測。

　　截至發稿時，法治周末記者登陸財政部官方網站查閱，尚未發現有相關地方債務情況的披露。

　　而據媒體報道，存量債務數據將暫時不會對外公開。而近期則有地方財政部門人士稱地方債總額較2013年6月審計署公布的17萬億元將上升30%。

　　對此，溫來成表示認為，在結果尚未公布前，不好妄下結論。“但中央對地方政府債務明確表示實行不救助的原則。如果出現債務危機，地方政府將由自己來承擔。這樣省一級政府上報數據時，實際上也要考慮：如果政府存量債務過大，將來中央在債務總額率可能分配額度時，可能考慮有可能誘發系統風險問題，對其未來發債額會受到影響。”

　　“公開后可能會影響到地方政府尤其是基層政府的后續融資能力，畢竟基層政府的財力比較有限，此外也擔心引起媒體過度炒作。”一位財政廳人士最近表示。

　　與此同時，地方債上報的真實性也被外界揣測。

　　“地方債規模一直都是個謎，多地城投公司上報兩套債務數據，即便是上報財政部的數據和真實數據之間最大相差50%。可以預見，隨著相關債務數據的公開，政府的后續融資能力將受到影響。”著名經濟學家宋清輝分析。

　　宋清輝表示，地方各級政府與融資平臺博弈交涉，地方政府與中央在分稅制、發債權的權益劃分等方面的考慮將影響到最終上報財政部存量債務的結果。

　　那么，地方政府存量債務進行甄別后將帶來哪些影響呢？是否會造成地方政府債務的大范圍違約的出現呢？

　　“從目前國家整體的情況來看，不可能出現大規模的政府違約，因為根據2013年6月份，國家審計署審計出來的結果，17萬億元的債務規模低于國際上比較認可的警戒線。但這并不排除個別市縣因債務過高出現違約的情況。”溫來成認為。

　　在溫來成看來，那些走向市場轉型的投融資平臺的企業出現違約的情形可能要比政府違約的風險要高一些。

　　宋清輝贊同了上述觀點，并表示：“可以肯定，債務甄別后，劃歸融資平臺的債務的償還風險會更大。最終影響債務償還能力的是地方政府的財政調度能力，如果出現償還危機，在投資者保護相對缺失的局面下，投資者權益將難以保障。”

　　新預算法將打破地方債“糊涂賬”

　　2015年1月1日，新預算法正式開始實施。

　　“新的預算法實施以后，地方債將納入財政預算，并將過去通過投融資平臺進行融資的途徑給堵死了。這無疑將增加財政壓力。”趙誠表示。

　　溫來成也表示，新的預算法將地方債納入財政預算并允許省級政府發債，市縣兩級政府可委托省級政府發債，通過投融資平臺間接以信托、向銀行貸款等融資方式將不再被允許。

　　“在中國經濟步入‘新常態’，財政收支矛盾加大，各類風險逐漸暴露的背景下，修訂后的預算法明確將地方政府債務納入預算管理，會帶來兩個方面的影響：一是有助于規范地方政府的舉債行為；二是新預算法的實施將為地方債務的陽光化指出明確方向，為地方政府舉債開辟了一條明渠，新預算法讓地方債從隱形到陽光化，地方債不再是一筆糊涂賬。"宋清輝告訴法治周末記者。

　　針對公眾對“在地方面臨經濟的急切發展需求的境況下，新預算法實施是否會造成地方發展資金舉債陷入更加困難的境況”的疑惑，宋清輝表示，允許地方政府舉債將有一個過渡期，在這個過度期限內，將繼續允許通過銀行貸款等融資方式籌集。同時新預算法鼓勵承擔政府與社會資本合作項目的企業通過市場化方式融資，增加資金來源，因此不會地方影響經濟發展，使地方發展資金陷入困難。

　　“預算法頒布以后，中央通過行政控制的方式在地方政府發債的時候，將綜合參考債務發行量、現有債務存量、當年還本付息的情況、地方經濟發展發債的需要等多種因素。在這個預定指標體系中，還是可以給地方政府留有一定的空間。地方能否舉債，還是要取決于地方經濟發展的潛力。將來有沒有償還債務的能力、投資者對于你的債券看好不看好，也將會通過市場的判斷影響到地方政府舉債。”溫來成表示。