自去年6月，國家主席習近平提出“能源革命”后，電力體制改革如火如荼推進，并開始在多個領域，各個層面實施，但油氣體制改革依然處于但聞樓梯響未見人下來的狀態。
9月14日，國家發改委副主任連維良在國新辦發布會上表示，今年將發布油氣改革計劃后，行業內外似乎炸開了鍋一般，有關油氣改革的預期迅速升溫。業界專家接受企業觀察報記者采訪時表示，此輪油氣改革總體方案在我國能源史上的重要性或超過1998年的油氣大改革。
中石化經濟技術研究院副總工程師朱和接受本報記者采訪時就表示：“這是我國改革開放以來，在油氣領域的第四次改革。從歷次改革情況看，改革時間跨度會越來越長，改革內容會越來越廣泛，越來越深入。這一輪改革無疑已經進入深水區，不僅關鍵，難度也異常大，過程會非常曲折。”
本報記者從國土資源部一位不愿具名的領導處知悉，目前由國家發改委、能源局牽頭制定的《石油天然氣體制改革總體方案》已經形成初稿，處于廣泛征求意見并加緊完善的階段，最快會在年底發布。按照方案初稿來看，這一輪油氣改革涉及到石油天然氣上、中、下游各領域的市場準入和價格放開。
然而，當前我國的油氣體制改革正處于經濟下行壓力不斷加大，國際能源格局大變動，國際油價中長期徘徊在較低階段，中國能源革命勢頭正勁，國企改革不斷深化，企業安全環保標準越來越嚴格的背景下，改革環境特別復雜。要完善現代能源市場體系，分離自然壟斷業務和競爭性業務，放開競爭性領域和環節，加快市場化進程，挑戰非常大。
在本報記者采訪過程中，業界專家認為，本輪油氣體制改革有四大問題備受關注，然而對每個問題的解決也都存在較多的爭論，還需在充分討論和分析的基礎上，本著方向和步伐一致的原則，兼顧各方利益制定改革措施，最終實現改革在尊重市場杠桿的基礎上逐步推進，穩步實施。
上游開放：好事得多磨
“上游資源勘探開采有望實現參與主體多元化，促進區塊的市場化流轉。”金銀島油氣分析師王延婷接受企業觀察報記者采訪時如是說。
她認為，目前我國僅有中石油、中石化和中海油這“三桶油”及延長石油具備常規油氣資源勘探資質，隨著我國油氣體制改革的推進，未來可能的改革方向包括：探礦權由登記制改為招標制、探礦權有效退出機制、勘探開發信息公開機制、建立采礦權市場交易中心等。
一直以來，油氣行業的上游領域是公認的，壟斷程度最高的一個領域，市場化競爭不充分，民企也較難涉足。所以，在很多業內外人士看來，油氣行業上游的高度壟斷制約了我國油氣行業的發展活力、效率及效益。接下來的改革，將上游勘探開采市場向多元投資主體放開必然是改革的重要內容，也是毋庸置疑的。
但是，朱和直言：“此前，我國頁巖氣通過兩輪招標，逐步向‘三桶油’之外的市場主體開放，但是最終因地質條件復雜，多數中標者都未能完成勘探要求。今年，國土資源部又將新疆6個石油天然氣勘查區塊拿出來招標出讓，邁出了公開招標常規油氣項目的第一步。但從后續情況看，民企響應還是比較小。”
他認為，油氣產業上游領域投資大、見效慢、成本回收周期長、收益風險大，對參與企業的技術實力、資金實力、人員素質等有較高的要求。但是，目前我國很多民營企業雖然被油氣等礦產資源的高收益所吸引，但卻往往不能準確評估自身的實力，普遍存在技術實力不強，技術人員不足，投資理念停留于短平快等問題。這都導致，即便我國油氣上游領域開放了，也較難實現期望中的活力、效益等改革成效。
改革開放以來，我國油氣領域第四次改革正在醞釀中。業界專家認為，此輪改革已進入深水區，環境復雜，難度較大，過程曲折。尤其是上游開放、進口權放開、管網獨立、價格改革四方面問題是重點，也是難點。
早在2011年6月27日，作為我國探索油氣資源管理制度創新的新嘗試，國土資源部舉辦了我國首次油氣探礦權公開招標。出讓的頁巖氣探礦權區塊共計4個，面積共約1.1萬平方公里。最終，中石化、中石油、中聯煤層氣公司這些行業大佬中標。
2012年10月25日，國土資源部舉行了頁巖氣第二次招標，共推出20個區塊，總面積為20002平方公里，分布在重慶、貴州、湖北、湖南、江西、浙江、安徽、河南8個省(市).
此次招標由于降低門檻，且面向社會各類投資主體，企業注冊資本金要求也僅為人民幣3億元，所以共有83家企業參加投標，一共遞交了152份標書。其中，民營企業占比達1/3。經過激烈角逐，19個頁巖氣區塊拍出，16家企業成功中標，中石油、中石化、中海油、延長石油四大油氣巨頭無一斬獲。17個區塊被國有企業瓜分，民營企業只得兩塊資源。
然而，此后國土資源部在對中標企業開發頁巖氣的進度進行摸底后發現，不少掌握資源的企業存在圈而不探、圈而不采的情況，甚至有企業利用區塊進行融資、圈錢。雖然，有的區塊已完成年度地震方案設計工作，轉入鉆探階段，但有的尚停留在優化勘查方案階段，僅完成一些地表調查工作。
對此，國土資源部特地對外發出警示，對圈而不探甚至用區塊圈錢且情節嚴重的，將縮減區塊面積直至收回區塊。
今年7月，國土資源部發布《新疆石油天然氣勘查區塊招標出讓項目(2015)公告》，首次將中國的常規石油天然氣區塊拿出來公開招標。此次招標出讓的6個油氣勘查區塊總面積為14975平方公里，包括新疆布爾津盆地布爾津地區、塔城盆地裕民地區、伊犁盆地鞏留地區、塔里木盆地柯坪北地區、塔里木盆地喀什疏勒地區、敦煌盆地羅布泊東南地區。
公告發布10天后，利好消息再次釋放。新疆石油天然氣勘查區塊招標出讓工作組辦公室發布了上述公告的補充說明，表示對投標人采取資格后審的方式，同時不要求企業承諾自身不含有任何外資成分，且將企業領取招標文件的時間由2個工作日延長到9個工作日。
但因這些區塊地質條件差，開發風險大，業界專家擔憂這次招標恐怕還是會陷入頁巖氣招標的尷尬局面。
對此，方正證券研究人員認為，油氣體制改革最好按照“存量資源混改+增量資源試點招標”的原則，有序向社會資本開放上游，目標是建立礦權交易的一級和二級市場，形成多元化市場主體。當然，油氣礦權退出機制的完善和執行會是關鍵。
中國能源研究會副理事長周大地也提醒說：“上游勘探開發領域引入民資進入是方向，油氣行業的準入也必然會擴寬，但同時也要注意放開后的風險。如果自然資源監管沒有新方案，國有礦產資源沒有新的利用方案，問題會很嚴重。”
進口權放開：欣喜背后有憂患
將原油進口權和進口使用權逐漸放開，實現競爭格局優化。這也是很多人期待的此輪油氣體制改革應該落實的內容。而從目前情況看，這樣的期待已經在一點點變為現實。
今年5月27日，國家發改委公布《關于山東東明石化集團有限公司進口原油使用評估情況的公示》，初步確認山東東明石化集團有限公司可使用進口原油750萬噸/年。而東明石化也成為首家獲得進口原油使用權的地方煉油企業。
東明石化獲得原油進口使用權，意味著長期制約民營煉廠發展的油源壟斷開始正式松綁，中國煉油產業開始邁進新的階段。
截至目前，我國共有7家地煉企業獲得合計3534萬噸原油的進口使用權，這7家企業中，東明石化、盤錦北燃、利津石化和墾利石化已經獲得了原油進口權。對于民企而言，這是值得欣喜的轉變。
但是，朱和直言：“改革不是誰遷就誰，誰給誰讓步，而是要各利益相關方一起解決問題，共同往高處走。原油進口權和進口使用權的放開是好事兒，更市場化了。但是放開之后，民企就能賺到錢嗎？不見得，挑戰很大！”
首先，他認為，地方煉油企業解決油源問題后，與我國“三桶油”旗下的煉廠在同一市場條件下競爭，還需要做很多頗具挑戰的工作，比如淘汰落后產能、優化煉能結構、適應國家環保和安全政策要求等。
其次，地方煉油廠與我國主營煉廠不同，其計劃性較弱、趨利性較強，而進口原油從采購到加工的周期較長，一旦油價起伏劇烈，地煉企業就有可能面臨長時間的巨額虧損。況且進口原油運輸成本高昂，性價比較高，煉油效益還不如內貿原油。
其三，當前我國國內煉油產能過剩已成很大隱患，如果地方煉油企業受原油進口權及進口使用權放開等利好政策的刺激，在充分利用現有煉化裝置的基礎上，千方百計上馬新裝置，提高煉化能力，必然會加重我國煉油產能過剩問題，屆時盈利就成鏡中花水中月了。
朱和的擔憂不是沒有根據的。早在去年兩會期間，全國政協委員、時任中石化董事長的傅成玉就說過：“中國的煉油能力已經過剩，馬上就嚴重過剩，且新增產能還在擴張，如不加以嚴控，今天的鋼鐵就是明天的煉油！”
他計算說，按照現在已經在建的煉油廠計算，2015年，我國煉油能力可達到7.4億噸，2020年將達到9.1億噸。再加上一些小煉廠——一年200萬噸以上煉油能力的至少有100多家，整體煉油能力達到一億噸。
根據煉油卓創資訊的最新統計，當前，中國過剩的產能為2.49億噸，過剩率高達50%。這個統計是以煉油最為重要的一個方面、能源的消費為基準進行核算。如果將調和油考慮在內，產能過剩的部分還要放大。
鋼鐵是國內產能過剩、全行業危機極為突出的典型，2013年產能達到10億噸，占全球產能的近一半，但產能利用率只有72%。鋼鐵行業人士表示，現在煉2噸鋼所獲取的利潤還不足以買一根冰棍。
相比之下，一個不容忽視的嚴峻現實是，隨著國內經濟增速明顯回落，特別2010—2014年，國內成品油需求增速降低，全國煉油開工率大幅下降，當前我國主力煉廠煉油能力利用率僅67%，地方煉油企業的開工率甚至低于40%。
國內煉油能力過剩問題凸顯，世界煉油能力同樣面臨過剩加劇的問題。據中石油經濟技術研究院預計，到2020年，世界煉油能力將突破50億噸/年，煉油能力過剩將達2.4億噸/年。
在煉化產能過剩、下屬煉廠經濟效益欠佳的背景下，中海油有意調整煉化戰線，關停或者整合渤海灣等地一些煉廠，集中精力建設惠州煉廠等大煉化企業。中石化、中石油等巨頭也不得不推遲或取消部分煉油廠的擴展計劃。
可見，市場放開容易，放開之后各企業如何解決開工率低位徘徊帶來的收益低下問題，甚至虧損危機將是非常大的挑戰。結構調整四個字并非那么容易就落到實處，見到效用。
管網獨立：想說分開不容易
一直以來，我國油氣長輸管道大都掌握在“三桶油”手中，其中超過80%隸屬中石油，這也成為其他企業進入油氣管輸領域的最大障礙。因此，有關油氣管道領域的混改呼聲非常高漲。
2012年起，中石油曾連續兩次引入社會資本入股西氣東輸管道，2014年還發布公告稱，擬設立東部管道公司，并通過產權交易所公開轉讓管道公司股權，不過至今并未實行。
對于此輪油氣體制改革，業界對于管網獨立的期待非常大。金銀島油氣分析師王延婷就斬釘截鐵地表示：“這是個方向，必須要這么做！”方正證券也做出了“中游基礎設施特別是管網要相對獨立，規范運行”的研判。
但對此，中國能源研究會副理事長周大地指出：“管網是否要獨立是此次改革爭議最大的內容。我個人認為，任何改革都要問題導向。目前對于管網是否需要獨立的問題，討論還不充分，存在從概念出發，在理論層面論證的嫌疑。目前管網沒獨立存在哪些問題？獨立之后會解決什么問題？如何獨立？獨立過程中可能存在哪些問題，如何解決？獨立之后需要什么樣的價格水平和定價機制等這一系列問題都需要深思熟慮，然后再做決斷。”
他認為，改革是要解放生產力，提高效率，且兼顧公平，千萬不能成為各方利益博弈的結果，不能為改而改。油氣管網無論獨立與否，都不能讓人人滿意。但可以肯定的是，油氣業務受資源可獲性的條件影響較大，不能將油氣管道簡單與高速公路、電網等基礎設施相比較論證。
“很多人想到了將油氣管道獨立出來，對我國管網資源進行整合后的種種利好，但是并沒有想到管網獨立后有可能出現新的壟斷，而且，新成立的管網公司不對上游和下游企業直接負責，修什么管線，修多大量的管線，自主性太大，一旦與上下游銜接不暢，將可能造成新的浪費。”周大地說，改革前要辯論充分，在市場經濟條件下，要進行成本效益分析。
對于管網獨立問題，也有專家認為，這是個方向，但短期內成立國家天然氣管網公司的概率不大。
朱和表示：“油氣管網的改革必然是要經歷先易后難，要順勢而為，尊重管網運營規律。考慮到輸油管道的改革可能影響煉廠的經營，輸氣管道的改革更容易切入一些。而輸氣管道容易獨立的是長距離干線管網和主要支線管網。”
但他也表示，對于中石油而言，很多油氣管道投資較大，且還沒有進入回收期，政府強行獨立確實欠妥。而且油氣管道的設計、建設、維修、安全管理等工作都非常專業，難度較大，如何獨立，獨立之后如何確保安全、高效運營也是問題，需周全考慮。
油氣改革核心是解決“市場、政府、企業和消費者”四者的關系，管輸體系中立化將是油氣改革中必然要走的環節，因為它不僅對于中下游企業的生存發展意義重大，也有利于形成油氣資源的市場價格發現體系。但顯然不能一蹴而就，開放似乎比獨立容易操作一些。
2014年2月，國家能源局出臺了《油氣管網設施公平開放監管辦法(試行)》，規定在有剩余能力的情況下，油氣管網設施運營企業應向第三方市場主體平等開放管網設施。
今年發布的《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》中明確要求自然壟斷行業實行網運分開、放開競爭性業務，促進公共資源配置市場化。中石油總裁汪東進在今年8月底的中期業績發布會上透露，油氣管網分離改革，符合油氣體制行業改革的大方向，也是重點內容之一。改革會結合中國的油氣管網當前的實際情況，分步實施，目標是完全實現管道的獨立和市場化。
中石化董事長王玉普同樣在該公司中期業績會上表示，對于管道拆分問題，公司正根據國家發改委有關規定和政策做準備。目前，發改委關于油改的征求意見稿已形成，正式文件還未下發。
價格改革：硬骨頭最難啃
“當前，我國能源市場的發展遇到了瓶頸，煉化、銷售等利潤萎縮，需要整改。同時，我國民企發展迅速，市場需要重新定位。通過油氣體制改革進行平衡調整是必然選擇。而其中的價格改革是非常關鍵的內容。”周大地接受本報記者采訪時表示。
我國成品油價格改革自1998年啟動，現已與國際原油市場緊密聯動。天然氣已于2015年4月成功實現存量氣和增量氣價格并軌。從另一個角度而言，容易改的已經改了，剩下的都是難啃的硬骨頭。
在此輪油氣體制改革中，成品油和天然氣的定價進一步市場化是眾人的期待。對此，朱和分析說：“雖然經過不斷的改革努力，我國成品油價格已經成功打破了過去僵化的價格機制，由市場定價，但是還需要進一步完善，進一步公開透明化。尤其是在面對油價暴漲或者暴跌的情況下，如何用一種更優的定價機制對市場的突變起到緩沖作用，對消費者或者企業進行更好的平衡和保護，是需要重點考慮的。”
再說氣價。去年下半年以來，油價不斷下跌，東亞氣價接近腰斬，但我國目前的天然氣定價機制無法做出及時調整，相關可替代能源價格的下跌大幅削弱了天然氣的經濟性。與此同時，由于我國居民天然氣用量相對穩定，天然氣消費增長主要來自非居民用戶。交叉補貼推高了非居民用氣價格，也不利于天然氣的合理利用。所以，多方反映價格機制不協調成天然氣推廣應用的主要阻礙。
因此，朱和認為，接下來我國油氣體制改革中，天然氣價格改革會是非常重要的一項內容。“天然氣是清潔能源，要大量推廣利用，必須恢復其商品屬性，推進市場化進程，使價格能夠及時反映市場供需關系。”
去年11月15日，國務院總理李克強主持召開的國務院常務會議，部署加快推進價格改革，更大程度讓市場定價。會議指出，縮小政府定價范圍，實行公開透明的市場化定價，有利于維護生產者和消費者合法權益，以合理的價格信號促進市場競爭，破除壟斷，撬動社會資本投資，以結構性改革的成效推動轉方式、惠民生。
價格改革牽一發而動全身，這也展現了政府在更大力度推進價格改革上的決心。李克強總理同時表示，“價格改革難度很大，但它有利于長遠，是建立市場機制必須要闖的一道‘坎’。”他說，“價格改革不推進，市場化改革的關鍵問題就等于沒抓住！這是一項啃硬骨頭的改革，是一場攻堅戰。”
而要打好這場攻堅戰，無疑需要轉變政府職能，縮小政府定價范圍，實行公開透明的市場化定價機制。
此外，老百姓對價格非常敏感，這成為價格改革面臨的最大，也是最復雜的問題。油氣產業由于資源儲量較小，稀缺程度高，環境損害成本大，生態補償價值高，交叉補貼嚴重，產業鏈理順后終端銷售價格會略有攀升，如何通過完善社會保障機制等來確保由此引發的百姓反對和質疑，也會是非常大的考驗。
■ 鏈接
油氣體制改革重點與路線圖 ( 鏈接來源于方正證券研報 )
預計油氣體制改革重點是“四放開一獨立三強化”。根據電改經驗及中國油氣改革實際，推斷改革重點和路徑是“四放開”：有序放開競爭性環節氣價，有序向社會資本放開上游勘探開發業務，有序放開管網的第三方準入，積極放開原油進口權；“一獨立”：推進中游基礎設施特別是管網的相對獨立，規范運行；“三強化”：進一步強化政府監管，進一步強化油氣科學規劃，進一步強化油氣生產安全和可靠供應。
預計油氣體制改革路線圖：(1)氣價：進一步明確調價機制，縮短調價窗口；完善管輸費定價機制；發展天然氣現貨、期貨交易，最終實現氣與氣競爭定價。(2)上游：“存量資源混改+增量資源試點招標”，有序向社會資本開放上游，目標是建立礦權交易的一級和二級市場，形成多元化市場主體。(3)中游：鼓勵各類資本參與投資，實現管網相對獨立，鼓勵第三方準入；目標是管網產權獨立和強制公開準入，建立儲運設施的容量交易市場。(4)原油進口權：針對地煉的進口原油使用權和原油進口權加速放開，未來有望對擁有海外油氣區塊及從事油品貿易的企業放開原油進口權。