民間資本建設的干杉墓地成為爭執的焦點。本報記者洪克非/攝

　　原標題：墓改背后的博弈

　　每每回憶投資湖南省長沙縣干杉鎮公益性公墓建設，卻最終血本無歸的始末，湘潭商人廖輝都會質疑當地政府的誠信與法治環境。

　　從2007年開始參與當地的農村公墓建設，廖輝與3個朋友先后投入2000多萬元。然而，7年后政策巨變，干杉鎮鎮政府在沒有對墓地資產進行清算和交割的前提下，動用了幾百人強制進行接管。市縣兩級人民法院判決鎮政府的行為違法，卻沒有責令其撤銷行政行為。

　　據悉，2013年以來，先后有多家參與農村公墓建設的投資者被清退。

　　“一村一公墓”

　　2006年，湖南長沙市人民政府辦公廳下發了《關于在全市農村推行公益性墓地建設的意見》的14號文件，提出“一村一個，也可以幾個村聯建”公益性墓地的目標。

　　政策出臺的背景是，隨著農村殯葬改革的深入，長沙市農村火化率上升，但火化后骨灰亂埋亂葬的現象和二次入棺土葬的現象十分普遍。政府期望以大范圍的農村公墓建設解決上述問題。

　　但這一措施卻被行內人士質疑為“草率和粗疏”。

　　長沙縣民政局一位負責該行業多年的人士稱，由于文件對于資金來源、建設規模和管理主體等方面含混不清，為今后爆發沖突埋下了隱患。

　　一個縣要設立200多個農村公墓，如此大規模的建設力度，即便是富居全國百強縣前十位的長沙縣，其各個鄉鎮仍然無力承擔巨額費用。方案幾經調整，長沙縣最終確定17個農村公益性公墓建設試點，其中包括干杉鎮。

　　干杉鎮鎮長饒逢春告訴中國青年報記者：“當時鎮里就把這個公益性墓地建設委托給村里來辦。”

　　文件下發后，正在湖南湘潭市做房地產生意的廖輝收到了老家干杉鎮車馬村的熱情邀請。

　　時年40歲出頭的廖輝在湘潭市做地產生意，“吃干杉的米長大”的他在幾度受邀后，開車前往老家探訪。

　　廖輝回憶當年的投資理由時，仍覺得把握了一個好的商機——干杉鎮離長沙市區僅20多公里，從市區的香樟路一直往東即可到達。位置離黃花機場和長沙高鐵南站都不過10分鐘車程。而14號文中規定，公益性公墓可以采取多種形式籌集資金和建立后由興建單位負責管理的條文，讓他心里有底。

　　2007年4月11日，廖輝與長沙縣干杉鎮車馬村村委會簽訂協議：由村里提供83.7畝山地作為管理公益性公墓用地，并提供營業執照及相應的合法手續；墓地經營期為50年，投資方一次性交納總承包土地款35.57萬元，并在所有手續辦理后，另行付給村委會5萬元。該協議還規定，投資方獲得用地后，除了進行公益性墓地的經營管理外，還有權進行養殖、種植等合法的經營活動。

　　車馬村村委會主任鄒文兵對當年的合作協議予以了證實。他說，鎮里只給了6萬元，僅夠清一下灌木和山塘的泥巴，根本推不動（建設）。廖輝來后，開始只流轉30多畝地，約4000元一畝。后來，廖輝又到各個組租了一些土地，總面積達到140多畝。

　　隨后，廖輝投入了巨額資金對墓地及周邊環境、道路進行了建設，對所租賃土地進行了園林建設，如今墓地已有相當大的規模。同時，在墓地建設初期，為改變當地村民的喪葬觀念，廖輝花費了大量的人力物力進行宣傳、動員。

　　記者查詢到，公墓建設兩年后，2009年，長沙縣民政局給予干杉墓地許可文件，上面注明：面積25畝，期限為20年。

　　長沙縣民政局殯改辦主任姚桂秋表示：“按照公益性墓地的墓穴面積規格，一畝地可以建260多個，10畝2600多個。干杉鎮兩萬多人口，加上規劃到一起的榔梨鎮也不過幾萬人，按照死亡率千分之七左右的比例，一年幾百人，全部進入公益性墓地（夠用）”。

　　一紙政令將墓地劃歸國有

　　幾位投資商的投訴信上寫道：2014年6月24日，長沙縣干杉鎮政府作出《關于接管干杉鎮墓地的通知》，告知7月1日起全面接管墓地。2014年7月1日，鎮政府出動300余人隊伍、開著警車救護車來到村里強行接管墓地，并在墓地安置新的墓葬。

　　饒逢春解釋，這次接管沒有廖輝等人說的嚴重。當時他親自帶隊，來的只有城管隊員和幾個派出所的民警，后來是通過做“思想工作”將老板勸出。

　　他說，干杉墓地自成立后，存在公墓私營、高價銷售、招攬區域外的骨灰安葬等違反政策法規的行為，完全違背了公益性墓地建設的初衷，更是損害了社會公共利益。

　　他說，按照政府規定，干杉墓地只能安葬區域內的幾個鄉鎮故去的人員，接受其他地方的死者骨灰入葬屬于“跨界”。此外，公益性墓地的收費十分低廉，但干杉墓地接受外來骨灰入葬時，有的收費甚至高達萬元。由于當地村民不斷告狀，鎮政府和縣民政局幾次調解、協商未果。

　　2011年長沙市政府出臺的27號文件——《關于重新公布的通知》為鎮政府的接管提供了依據。

　　該份文件指出：農村公益性墓地墓穴的收費由縣級物價部門制定標準，禁止墓地對外開展墓穴的經營活動，不得向村民以外的死亡人員提供墓穴。

　　最為關鍵的是，該文件規定，對于在該文件實施前已建成或者在建的公益性墓地，要逐步移交鄉鎮人民政府管理。

　　此條政令一下，原來引入民間資本建設的長沙縣多個公益性墓地全部劃歸國有。

　　長沙縣民政局副局長何鐵建說，市里新文件出臺后，他們開始對安沙鎮、干杉鎮和位于跳馬鄉的鳳凰山公益性公墓進行清理、接收。“安沙鎮的墓地投入資金小，干杉這個已經搞完了，下一個目標就是規模最大的鳳凰山墓地。”

　　然而，鳳凰山墓地所在的區域因長沙市的區劃調整，從長沙縣境內劃到了雨花區管轄。記者了解到，其性質未變，仍是民資管理。

　　“當初結婚的理由竟成離婚的借口”

　　2014年7月16日，不忿被逐的廖輝將長沙縣干杉鎮政府告上法院，要求撤銷鎮政府的接管行為，并遷出其強行安葬在干杉墓地的墓葬。

　　廖輝在訴狀中稱，自己和合伙人歷經多年投入數千萬資金對墓地周邊公路及墓地內部進行規劃、建設，現園區內已經形成公墓、養殖、種植、休閑一體化的經營形式，依法享有對所租賃土地的占有、使用、收益的權利。“他們說是接管墓地，現在的情況是連同我的苗木、園林一起搶走。”

　　干杉鎮政府則答辯稱，依據長沙市2011年27號文件規定，對于在該文件實施前已建成或者在建的公益性墓地，要逐步移交鄉鎮人民政府管理。因此，鎮政府有權接管。此外，農村公益性墓地依法不能對外承包經營，因此廖輝等人不具有墓地的承包經營自主權。

　　“原來招商引資讓我們進來時信誓旦旦說有文件有說法，現在則轉口就說無權經營違法承包。”廖輝等人說，他們無法理解“當初結婚的理由竟成離婚的借口”。

　　饒逢春指出，干杉墓地在廖輝等人經營下，存在對區域外人員銷售墓位等非法行為，違反了相關政策法規。

　　對此，廖輝等人沒有否認。他說，7年來，干杉墓地總計安葬1600人。其中安葬了規定范圍內的3個鄉鎮死亡火化后的村民，還幫助縣政府解決了多個政府工程項目遷移墳墓的安葬任務，計1100多人。這1100多人的收費是從最初的400元/位，到600元至1200元/位不等。剩下的400多名“外來戶”的墓穴是2400元/位，加上其他綜合費用，有的總計達到1.2萬元。

　　“政府認為賺這個錢就不‘公益’了，但對于投資來說，肯定是要有利潤的。總不能一邊要人搞建設，一邊要人‘學雷鋒’。”廖輝說，他們最不能忍受的是，政府接管了墓地后自己也在做生意，而對投資人的賠償，一分錢都沒有給予。此外，廖輝還說，國家對每個公墓都有20萬元到40萬元的財政補貼，這些年來沒有給自己一個說法。

　　長沙縣民政局副局長何鐵建承認，“資本過來都是有利益訴求的”。他說，由于當年公益性公墓是一個新事物，缺乏經驗，上級的政策沒有明確墓地建設資金的來源，也沒有先行改變農村集體土地的性質，就要每個鄉鎮都去修建一個公益墓地。當時很多地方都要外出招商引資，以至于今天出現了很多遺留性的問題。

　　他表示，“當時的文件就是一個允許別人打擦邊球的文件”，因為很多具體、關鍵的問題都沒有確定。而當時長沙縣南部鄉鎮修建的公墓，幾乎都出現了面積超標、對外銷售等違法違規行為，北部修建的墓地則普遍出現了少有人前來安葬、墓地資源嚴重閑置浪費的尷尬局面。

　　有長沙縣民政局的工作人員也表示，2011年的政府文件雖然要求逐步移交政府管理，但至于怎么接管也沒有告訴他們，例如土地和其他資產該怎么辦？合法的利潤如何算？

　　法院確認政府行為違法，卻未撤銷違法行為

　　今年2月，長沙縣人民法院一審判決干杉鎮政府行政行為違法：“被告實施接管行為時，沒有考慮原告興建‘干杉墓地’需投入大量資金并自2008年開始一直在實際經營管理的事實、接管前沒有向原告作出書面的接管決定，向其說明其作出對接管行為不服的救濟途徑。強制接管時，沒有向原告履行催告義務，違背了行政程序中的程序正當性原則。”

　　盡管長沙縣人民法院的行政判決書確認政府行為違法，但駁回了要求撤銷政府接管行為的訴求。

　　不服判決的廖輝上訴，今年5月中旬，長沙市中級人民法院作出維持原判的終審判決。

　　湖南法學會行政程序法協會會長、湖南師范大學法學教授黃捷指出，這是行政訴訟法修訂后的一個變化，值得關注。

　　他說，以前民告官，法院認定違法必然會撤銷其行政行為，但現在則未必。

　　10月17日，黃捷在接受中國青年報記者采訪時表示，當年長沙市政府在推行公墓建設時確實“急功近利”，沒有周密的思考和安排。讓民間資本進入，必然要考慮到資本本身的訴求和利益，完全“公益化”必然難以做到。行政工作要遵循合理合情公開的原則來操作，現在的政策調整不管出于何種理由，侵害了行政相對人的合法利益，理應給予賠償，尤其是這種侵權行為得到了法院的確認。“法院是認定鎮政府行為違法，但這種行為屬于不可逆轉的。如果撤銷，則違背了另外一個邏輯——上級政府新的政策方向”。

　　黃捷說，但這并不影響對侵權人責任的追訴。違法的行政行為和司法行為給百姓造成損害的話，都適用國家賠償。其司法救濟的渠道，應當是首先向違法機構提出，之后向法院賠償委員會提出，打行政賠償訴訟，讓當事人的損失獲得救濟。

　　他指出，如果當地政府接管墓地實質是為了自己的“生意”，這將嚴重影響政府的公信力。

　　9月16日，饒逢春、何鐵建在接受采訪時表示，政府絕對不會讓投資方合法利益受損，他們已經請了評估公司評估了七八個月，估價大約是1000多萬元，但投資方不認可不配合。他們將在9月17日召開專項會議，請投資方來協商處理。

　　但在17日，幾位干杉墓地的投資者說，訴訟后迄今沒有任何政府人員來聯系賠償事宜，“短信都沒有一個”。

　　記者洪克非 《 中國青年報》（ 2015年10月27日08 版）