3月中旬的一天，山東濟寧市汶上縣，59歲的農民田憲才，正在用無人機給小麥噴灑農藥。機器是他花3萬塊錢，從當地一家賣農藥的企業買的。

　　即便對于生長在農村的老田來說，無人機早已不是新鮮工具。不管是登山、馬拉松賽，還是婚禮現場、農村田地，都能聽到無人機瀟灑的聲音。逢年過節，無人機已成為熱門時尚的禮物。

　　有機構預測，到2020年，無人機行業產值將超過千億。無人機市場被看好的同時，其市場監管、行業準入、產品規范均處于空白期，如何讓市場處于適度監管下的自由發展，對政府相關部門、眾多參與企業都是新的課題。

　　21世紀經濟報道記者獲悉，相關部門正在研究制定系列法規和標準。企業人士認為，當下中國的無人機監管政策，處在一個糾結敏感期。近期，關于無人機監管的政策，也不時傳出信號，真假難辨，但總能引發市場波動。

　　低門檻

　　隨著無人機飛入尋常百姓家，無人機項目，吸引大批創業者涌入，受到投資者熱捧。

　　北京馬拉松跑者老張，最近正在考慮買一臺消費類無人機，用來拍攝戶外越野跑的視頻。打開淘寶網頁，輸入“無人機”，可以搜到14萬件產品。品類讓人眼花繚亂，價格從幾十塊到幾百萬都有。

　　有專業人士提醒，網上有很多航模產品，打著無人機的招牌售賣。

　　按照普遍的定義，無人機是一種由動力驅動、機上無人駕駛、可重復使用的航空器。從無人機下游應用場景看，分為消費級無人機和行業級無人機兩大類，行業級無人機又可分為軍用（含警用）、民用兩類。

　　老張準備購買在電商平臺上銷量較好的某品牌無人機，價格多在5000到10000元之間，很多單品銷量已過5000臺。是否下單，他一方面擔心無人機的操作門檻，二是考慮在北京哪里可以安全飛行。

　　相對來說，身在山東的農民老田，就沒有那么多顧慮。買回家后，半天時間就學會了，然后開始在小麥田里給21世紀經濟報道記者演示如何噴農藥。其無人機的賣家，是當地的一家企業，除了賣化肥農具，還自產自銷無人機，同時教農民使用 。

　　不管是老田，還是賣家，在他們看來，無人機操作門檻和生產技術門檻并不高。關于無人機的技術門檻和飛行門檻，不同廠商以及操作者觀點不一。

　　在很多投資人看來，各種山寨、沒有技術含量的無人機產品太多。在一場投資人的飯局上，某機構負責人稱，要去河南看一個大學生的無人機項目，還沒說完，幾位投資圈的同行，即以親身經歷提醒要慎重，以免白跑。

　　他們的觀點頗具代表性，很多無人機項目，就跟當年做手機一樣，有人隨便山寨組裝一個產品，就說自己有了無人機核心技術，然后再包裝炒作概念融資。

　　無人機的低門檻，也遭到很多業內人士詬病。無錫一家企業負責人，告訴21世紀經濟報道記者，現在生產無人機很容易，但是能否進入市場，以及保證安全性很難說。

　　“現在缺乏行業標準，導致行業魚龍混雜。”據他預計，近年會死掉一大批缺少核心技術的無人機企業。

　　規范缺位

　　中國航空器擁有者及駕駛員協會（下稱AOPA ）發布數據顯示，經過無人機駕駛員訓練機構培訓考核，截止到2015年11月1日，頒發無人機駕駛員合格證的人數為1250人，這意味著中國大部分無人機都處于“黑飛”狀態。

　　“黑飛”入刑，在中國已有案例。2015年，北京國遙星圖航空科技有限公司三名員工，在明知自己不具備操縱無人機資質以及不清楚公司是否申請空域的情況下，進行航拍測繪，導致多次民航飛機避讓、延誤，因“過失以危險方法危害公共安全罪”獲刑，為國內首例獲刑案件。

　　即便如此，當下無人機“黑飛”還是常態，也沒有明晰的規范。一家無人機企業高管透露，目前各種政策即將出臺的說法，媒體報道五花八門，大多數是道聽途說，甚至是相關機構自己的發聲和炒作。

　　2016年初，國家工信部和空管法規標準研究中心相關負責人在深圳調研了無人機企業。據媒體報道稱，本次調研著重關注無人機安全風險、身份識別與追蹤、監管等方面的問題，此舉意味著無人機的監管法案或將在年內出臺。

　　4月中旬，21世紀經濟報道記者采訪被調研的企業，一家企業負責人表示，此為常規調研，并沒有談太多跟監管相關的“實質性政策內容”。

　　引發業界波動的，還有上海的“政策”。2015年7月， 據本地媒體報道，“上海年內或出臺無人機新規：飛行高度120米以上須持證駕駛”。

　　21世紀經濟報道記者梳理發現，報道引用的消息源，來自上海市航空車輛模型協會牽頭制定的《上海市遙控航空模型飛行管理辦法》，并非上海市官方，目前暫未看到該“政策”進一步的消息。

　　事實上，從2009年起，我國在民用無人機領域陸續出臺了一系列的政策和規定，主要包括《使用民用無人駕駛航空器系統開展通用航空經營活動管理暫行辦法》、《關于民用無人機管理有關問題的暫行規定》和《民用無人機適航管理工作會議紀要》、《民用無人機空中交通管理辦法》、《民用無人駕駛航空器系統駕駛員管理暫行規定》等。

　　不過，在業界看來，這些規定多為臨時性、指導性規定，涉及具體監管細節相對滯后，目前國內尚未形成完整的民用無人機規章及管理體系。

　　一位從民航系統出來創業的人士告訴21世紀經濟報道記者，無人機領域以前是沒有部門愿意管，現在是大家爭著管。比如無人機一方面屬于民航局管，同時空域安全涉及空軍方面，產業政策涉及工信部，其他如公共安全還涉及公安部，具體行業應用還涉及其他部委。

　　目前國內無人機的政策配套落后、監管缺位，低空空域開放步伐緩慢，缺乏相應的產業標準是公認的事實。

　　在法律界定上，民用無人機是否屬于航空器目前沒有明確的規定；在空域管理方面，現有相關文件缺少具體流程、未明確具體管理部門，只籠統地對民用無人機的空域使用進行說明；在行業標準方面，并未形成統一權威的研發、制造和設計標準。在產業管理方面，也沒有市場準入標準和法律法規。

　　游說監管

　　“如果我是生產菜刀的，不能因為菜刀可以用來殺人，就禁止我賣刀。”大疆創新副總裁王帆告訴21世紀經濟報道記者。

　　和很多無人機企業一樣，企業人士的公開表態，都是呼吁出臺監管政策，維護市場秩序，同時也表示，希望監管最后形成的結果，是讓大家都能有序的去飛，不能用政策去打擊大家的熱情。

　　“希望是去呵護這個產業，而不是用懶政去一刀切。”王帆說。

　　從全球范圍來看，美國的無人機監管政策走在前面，其他國家特別是發展中國家，多是在參考甚至照搬美國的政策。

　　2015年，美國出臺了無人機監管的系列政策，包括無人機必須進行備案制度，另外每一架無人機必須配備一名專業操控人員，必須獲得相關的執業牌照，另外無人機必須在操控員的視線之內飛行。

　　有企業認為，這些監管規則過于嚴格。其中以致力于發展無人機物流的亞馬遜公司為代表，意見最大。2015年4月，亞馬遜向FAA（美國聯邦航空管理局）致信，督促后者放寬無人機測試規定。

　　相對來說，國內的監管還在初級階段，對于政策制定方來說，遇到的問題也都是新問題。2015年底，國防部新聞發言人吳謙在例行記者會上表態，無人機不能無人管，相關部門正在研究制定系列法規和標準。

　　FAA出臺了一系列針對無人機的政策，近期還在做不斷的調整。監管對產業的影響不言而喻，從大眾媒體上，可以看到很多企業參與和游說的身影。

　　比如中國大疆無人機參與的“小型無人機聯盟”，即是一個產業游說團體 ，致力于促進 “修改商業、休閑及慈善用途無人機的政策和法例，容許無人機在一定程度上自主控制的視距內飛行”。

　　王帆告訴21世紀經濟報道記者，原屬于聯盟成員的大疆 、3D Robotics 、Parrot 和 GoPro，剛一起退出聯盟，另組 “無人機生產商聯盟”（Drone Manufacturers Alliance）。

　　王帆透露，退出的原因，即無人機類型千差萬別，不同類型無人機的利益訴求，也是千差萬別。所以“和平分手”，重新組隊，做“更符合自己需求的事情”。

　　王帆總結，當下中國關于無人機的政策，正處在一個敏感糾結期。

　　21世紀經濟報道記者采訪發現，在政府政策制定的過程中，企業、行業協會以及政府各部門的博弈，也是各方逐力。

　　同樣在推進無人機送貨下鄉的京東集團，已經與兩個縣達成合作，在當地推行無人機送貨試點，政策也是該項目落地的主要瓶頸。

　　京東方面透露，一方面積極試點，同時也在關注政府政策的制定，積極參與相關行業標準的設立。

　　一家江蘇企業負責人認為，當下比較活躍的大企業，資金和公關活動能力較強，在制定政策過程中有很多話語權，但小企業的聲音容易被淹沒。

　　他希望政府在最終出臺意見之前，能充分聽取各類型企業的意見，特別是能兼顧一些規模不大，但具有核心創新能力的創新型企業。

　　政策變數

　　處于“糾結敏感期”的無人機產業，遭遇正在制定的監管政策，或許成為產業發展的重大變數。

　　亞馬遜發言人多次公開吐槽FAA的政策，其發言人Paul Misener在接受媒體采訪時稱，亞馬遜無人機面臨兩大挑戰，技術與監管，但相對而言，監管政策問題更難把控。

　　21世紀經濟報道記者采訪國內一些無人機企業時發現，各方對監管政策的看法和利益訴求各不相同。前述大疆無人機退出“小型無人機聯盟”，另立新組織，也證實了各方意見的分歧。

　　亞馬遜的觀點更多代表了發展物流應用的無人機企業觀點。21世紀經濟報道記者采訪部分國內消費機、農業植保機廠商，對監管政策持相對“審慎樂觀”態度。

　　無錫微翼航空負責人吳桂林表示，以他們生產的農用植保機為例，各種生產廠商質量參差不齊，如果有行業標準和監管政策的話，更有利于市場去粗取精，有優質核心技術的企業最終能活下來，是好事情。

　　他表示最關注的是空域方面的政策，如果對飛行的限制過于嚴格，可能會影響一大批企業。他希望政策能有更多的靈活性和空間。

　　湖北電鷹科技有限公司的一位負責人蔡曉華，則對監管呈現積極的態度，因為他們很大一部分業務，是做無人機駕駛資格培訓。

　　他認為，隨著無人機監管政策逐步規范，帶證上崗是趨勢，他個人很看好無人機駕駛培訓市場，嚴格的監管政策更有利于他們的培訓生意。

　　大疆的王帆則表示，無人機培訓和帶證上崗，適合無人機專業應用領域的謀生者，而對于普通消費類無人機，如果也需要嚴苛的培訓駕駛證，就等同于抹掉了大疆此前降低操作門檻的努力。

　　對于無人機市場的預期，深創投一位投資人告訴21世紀經濟報道記者，大量的初創型公司涌入無人機行業，缺乏足夠的技術積累、對下游應用場景和客戶需求的深刻理解，隨著市場競爭的加劇，特別是消費級無人機，部分初創型公司將面臨痛苦的轉型。

　　同時，行業性無人機處于發展初期，市場監管、行業準入、產品規范等處于空白期，如何讓市場處于適度監管下的自由發展，對政府相關部門、眾多參與企業都是新的課題。

　　不可否認的是，無人機市場正在飛速發展，市場規模被各界看好，同時中國無人機領域產生了一批創新企業。比如，深圳大疆無人機的產品占據了全球民用小型無人機約70%的市場份額，其銷售市場主要集中在歐美國家，占其過去總銷售額的80%。

　　FAA近期發布報告稱，到2016年底，無人機數量將達到250萬，而增長最快的將是消費類無人機。到2020年，在市場上的700萬架無人機中，有430萬將是消費類無人機。

　　長江證券預測，中國民用無人機2015年總產值約13.5億元，到2020年大眾消費類市場空間260億元；專業發燒類市場空間40億元；行業應用類市場空間815億元，總體上至2020年行業產值將超過千億。