打好防范化解金融风险攻坚战，有必要建立健全我国的金融机构有序处置机制。改革开放以来，我国金融发展取得了巨大成就，也积累了宝贵的风险处置经验，形成了一些好的做法。但与市场化、法治化的有序处置机制相比，还有较大差距。随着我国金融业进一步开放，越来越多的非国有乃至国际资本进入金融领域，应当改变此前以行政手段和政府兜底为主的风险处置做法，立足国情，同时借鉴国际最佳实践，加快建立市场化、法治化的金融机构有序处置机制，以维护金融稳定、保护公众利益、强化市场纪律、防范道德风险。
我国金融机构风险处置现状及问题
法律层面缺乏清晰明确的有序处置机制安排
目前，我国金融机构风险处置的法律条款，散见于《中国人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》《企业破产法》《金融机构撤销条例》《存款保险条例》《证券公司风险处置条例》等法律法规中，相关规定非常原则，仅授权监管机构在特定情况下采取接管、托管、重组、撤销或清算等措施，没有形成一套完整的有序处置规则体系，可操作性差、法律效力不足、规则不明。
一是立法方面缺乏顶层设计，呈现碎片化特征。相关法律法规缺少可供实际操作的具体规定，不同位阶的规则之间未能有效衔接，没有清晰地界定出问题金融机构从早期发现、制定恢复与处置计划、制定分类处置方案，到损失分担、清算退出的完整架构。
二是缺乏明确的处置启动标准。根据现行规定，处置程序启动前提通常是金融机构违法经营或其行为严重危及自身稳健运行，损害存款人、保单持有人、投资者合法权益或公共利益等，但缺乏一套清晰具体的指导规则和可量化的标准，导致实践中容易丧失最佳处置时机。
三是地方政府职责不清。尽管地方政府具有一定的风险处置职能，但是参与时间、路径以及职责均不明确，金融监管部门和地方政府在处置中职责划分不清晰，易导致责任不清、协调成本高等问题。
四是存款保险机构在处置中法律定位不明。尽管《存款保险条例》赋予了存款保险机构早期纠正和风险处置职能，但由于该条例未明确什么情形下存款保险机构可以作为接管组织和实施清算，相关处置安排需要与监管部门“一事一议”，制约了存款保险机构向专业处置机构的演变。
实践中市场化、专业化程度低，刚性兑付广泛存在
由于实践中问题机构多为地方金融机构，因此更常见的情形是地方政府牵头监管部门采取“一事一议”的方式与问题机构管理层、股东、债权人和投资人协商，谈判达成最终处置方案。在特定历史条件下，这种做法有助于迅速稳定局势、维护金融体系信用，但弊端也非常明显。
一是预期不稳。由于相关处置安排和赔付均是个案谈判，缺乏法定程序规范和时限要求，也缺乏法定的处置工具、权限、损失与责任分摊方式，无法形成稳定预期，不利于及时遏制恐慌和风险传染。因此虽然有广泛的政府兜底预期，近年来我国仍然发生了数起小型银行挤兑事件。
二是成本高昂。目前我国金融机构风险处置主要依赖公共资金，没有法定的损失分摊机制。这种做法强化了政府兜底的刚性兑付预期，弱化了市场纪律的硬约束，带来严重的道德风险，损害了金融体系的长期活力与竞争力。
三是效率低下。政府主导的处置模式缺乏专业性，其着眼点通常是维稳和保护地方相关企业和机构，可能不愿主动暴露存在的问题，更不愿意及时主动采取风险处置措施。而监管部门由于担心金融机构倒闭会被认为是监管失败，出现风险后也可能希望推迟处置时间。此外，由于处置往往涉及多个部门，协调沟通成本较高，难以形成合力并迅速采取处置措施，导致处置程序久拖不决。上述因素的叠加容易导致经营失败、已严重资不抵债的机构无法及时退出市场，阻碍了市场出清。例如，海南发展银行自1998年行政关闭至今，一直处于清算状态。
四是欠缺公平。“个案谈判”模式下，由于地区差异、时间差异和谈判能力的不同，导致类似情况不同待遇。此外，由于损失与处置成本不是按照法定顺位由股东、无担保债权人和其他投资人分担，而主要由纳税人买单，显失公平。处置程序不透明还可能导致处置过程的暗箱操作、利益输送和不当交易。
金融机构风险处置国际经验
金融机构处置机制国际标准的发展历程
金融稳定理事会（FSB）于2011年11月发布并于2014年10月补充完善的《金融机构有效处置机制核心要素》（以下简称《核心要素》）目前已成为金融机构处置领域的国际标准，并被国际货币基金组织和世界银行纳入金融部门评估规划中。
金融机构处置机制的国际标准是最近几年才形成的新生事物，此前各国并未普遍建立有序处置机制。包括英国、瑞士、法国、俄罗斯、西班牙、瑞典在内的国家在应对此轮国际金融危机时也不得不采取一些临时的紧急立法措施来弥补处置手段的不足，并且多数国家都通过政府和央行为问题金融机构的处置和重组提供公共救助。
国际社会在积极反思如何建立更为有效的危机管理机制时，美国的银行处置机制备受关注。在这场自20世纪大萧条以来最严重的金融危机中，美国虽然出现了不少经营失败的银行，但因得到了快速有序处置，银行挤兑基本未发生。这主要得益于一个完善的银行处置机制。这套适用于银行类金融机构的处置制度在很多方面完全不同于普通企业的破产制度，其主要特点包括强调事前预防性监管和早期介入，突出美国联邦存款保险公司（FDIC）在实施操作中的核心作用，专业性强，处置流程快速高效，有利于维护金融系统的稳定。
欧美各国政府和国际组织在此次危机后采取的改革措施都借鉴了FDIC的特别处置模式。美国在2010年通过《多德—弗兰克法案》建立了“有序清算机制”，明确将FDIC的有序处置权拓展适用于所有系统重要性非银行金融机构。英国在2009年通过专门针对银行的破产法，其中一些主要方面基本上照搬了美国的做法。从2011年到2016年，FSB和欧盟陆续出台了一系列政策性文件，建议各成员国设立一套有效处置银行和其他金融机构的处置机制。这些政策性文件的核心建议基本以美国的银行处置法律制度为蓝本。
美国银行处置机制与普通破产程序的区别及优势
美国银行处置的主要内容集中在《联邦存款保险法》。在制度设计上有以下几个主要特点：强调预防性事前监管,早期介入；以行政性处置为主导，FDIC在操作实施中处于核心地位，司法审查非常有限；有多种工具和手段，能够快速、灵活地处置问题银行，不受债权人和股东的影响和控制。
FDIC对问题银行的处置，不同于普通企业的破产清算。具体表现为以下几方面。
第一，二者的目的具有天然的差异性。问题银行风险处置的主要目的是维护金融稳定和保护存款人的利益，按照成本最小、快速化解的方式进行处理。而一般企业与金融机构不同，其风险性和涉众性较小，所以普通企业破产法律的立法目的主要是为了保护债权人的利益，追求企业总价值的最大化，更加重视公平、程序和协商。
第二，二者的主导主体不同。在问题银行的处置中，FDIC处于操作实施的核心地位。一旦进入处置程序，FDIC将取代银行董事会、股东和管理层，对银行的所有事务有全权处置权，并独立行使处置职权。整个过程没有债权人委员会、破产管理人以及法院的介入。法院或任何其他政府机构都无权监督或干涉FDIC。司法审查非常有限，仅适用于事后，并且债权人在司法救济中也只能获得损害赔偿。而在一般破产中，破产的宣告、任命破产管理人、裁定与权利义务有关的事项、认定破产中的法律事实与适用等方面，以及破产重整、和解等，都由法院主导。破产管理人接受法院的监督和批准。
第三，二者的工具和手段不同。FDIC在银行处置中有多种工具和手段，能够快速、灵活地处置问题银行，而不受债权人和股东的影响和控制。但是在一般破产中破产管理人则没有那么广泛的权利。破产管理人不仅接受法院的监督，同时还要接受来自债权人的监督。
第四，二者的启动程序和标准不同。在美国，银行处置的启动权完全掌握在FDIC和其他银行监管者的手中，债权人或问题银行则处于被动地位。FDIC在银行还未出现资不抵债的情况下就能启动处置程序。这一点和普通企业的破产程序非常不同。普通企业破产通常是企业在资不抵债时才能由企业或其债权人向法院提出申请。法院被动受理破产申请。而且，FDIC启动破产程序的自由裁量权极大。根据《联邦存款保险法》列举的十三种情形，只要银行没有以安全稳健的方式运行，甚至隐瞒运营记录或仅被认定构成洗钱犯罪，FDIC就可以启动处置程序。
FDIC对问题银行处置模式的优势体现在两个方面。第一，快速高效，社会震动性小。这种模式能够迅速采取措施维持金融系统的稳定，保护存款人权益。比如，可以将问题银行的相关资产和负债迅速转移给一家健康的银行或政府设立的“过桥”银行，储户存款得到保护，银行服务得到承接，金融稳定得到维护。而法院主导的司法破产模式需要较长时间，加上金融机构的破产清算本身就是一个复杂的过程，因此不容易快速了结。这不利于防止金融风险传染和维护金融稳定。第二，更专业。与普通企业破产不同，参与银行处置的人员必须具备银行业和金融监管的专业知识和经验，并对金融风险和金融稳定有深入的理解。毋庸讳言，法院不是金融监管当局，在金融风险处置方面难以专业高效。
金融机构有序处置机制的核心要素
FSB在《核心要素》中指出，一个金融机构的有效处置机制应当包括以下几个方面。第一，确保速度、透明度和可预期。第二，确保能够持续提供系统重要性金融服务。第三，保护客户资产并确保快速的偿付。第四，明确损失分摊机制，强化市场纪律，降低道德风险。按照法定优先顺位让股东、无担保债权人以及未投保存款人分摊损失，不依赖公共资金救助并且不要造成这种预期。第五，避免资产发生不必要的损失，尽量将处置成本降至最低。第六，应当为国内外当局提供一个处置前后合作、协调以及信息共享的框架。第七，确保无法持续经营的机构能有序退出市场。
《核心要素》的适用范围是那些倒闭时可能产生系统性风险的金融机构，而不仅仅是系统重要性机构。《核心要素》从范围，处置当局，处置权力，抵消、净额、担保、客户资产隔离，保障措施，处置资金来源，跨境合作法律框架，危机管理小组，针对特定机构的跨境合作协议，可处置性评估，恢复与处置计划，获取信息与信息共享12个方面明确了高风险金融机构有效处置机制的整体框架和核心特征，要求各司法辖区实现对高风险金融机构的有序处置，并建立存款保险制度或以私人部门为主要资金来源的处置基金，减少对公共救助资金的依赖。
相关建议
下一步，我国应当在借鉴国际风险处置经验以及FSB《核心要素》的基础上，尽快构建一个既立足国情又符合国际标准的金融机构有序处置机制，实现正常时期高风险机构的常态化有序处置，以及特殊时期对系统重要性机构的特别处置，以实现保护公众利益、维护金融稳定、防范道德风险、促进市场出清及最小化处置成本的目标。
一是明确我国的处置当局。处置当局应当有权向金融机构事先收费形成处置基金，并因此具有内在动力维护基金安全和追求处置成本最小化，提升处置专业水平和效率，防范金融风险的传染和外溢。
二是赋予处置当局一整套有效管用的处置工具。包括接管、强制转移资产和负债、设立资产管理实体处置不良资产、设立过桥机构、组织收购承接、限制股东权利、更换高管和董事、强制股东和无担保债权人承担损失、调整和终止合同、对存款人进行快速赔付。
三是授权处置当局根据风险程度对问题机构采取相应纠正、干预和处置措施，以最小成本达成处置目标。对较早期风险可以采取早期纠正措施；当早期纠正无法实现预期目标时，有权采取更严厉的强制补救措施；当问题机构风险迅速恶化、难以持续经营时，应有权立即启动处置程序。
四是明确损失分摊机制，打破刚性兑付、防范道德风险。应当通过金融机构事先缴费形成处置基金，为存款人和类似零售客户提供法定水平的保护、股东和无担保债权人应先于公共资金承担损失。公共资金作为兜底安排，动用前应满足以下条件：维护金融稳定所必需，能最好地实现法定处置目标；处置基金已耗尽或不能实现处置目标；损失和处置成本要按法定顺位由股东、无担保债权人和未投保存款人承担；动用的公共资金要能通过事后收费、出售资产或股权等方式收回。
五是确保处置当局获得充分信息。包括以直接或共享的方式获得机构信息和监管信息，以实现处置时机与处置策略的最优化。
本文作者中国人民银行条法司司长刘向民，来源于《中国金融》2018年第11期。
