為支持鄉村振興，中國中央辦公廳和國務院辦公廳印發《關於調整完善土地出讓收入使用範圍 優先支持鄉村振興的意見》(以下簡稱《意見》)，明確提出從「十四五」(2021-2025年)第一年開始，分年度穩步提高土地出讓收入用於農業農村比例，到「十四五」期末以省區市為單位核算，土地出讓收益用於農業農村比例達到50%以上。

　　中央農辦副主任、農業農村部副部長韓俊24日出席國新辦發佈會時表示，長期以來，土地增值收益取之於農、主要用之於城，有力地推動了工業化、城鎮化快速發展，但直接用於農業農村比例偏低，對農業農村發展的支持作用發揮不夠。實施鄉村振興戰略，需要大量投入，僅靠財政一般公共預算遠遠不能滿足需求，必須拓寬資金籌措渠道，建立健全鄉村振興投入穩定增長的長效機制。調整完善土地出讓收入使用範圍，提高農業農村投入比例，就是一項重要的改革舉措和制度安排。

　　韓俊介紹，土地出讓收入是地方政府性基金預算收入的重要組成部分。長期以來，土地增值收益主要用在城市，城市建設對「土地財政」的依賴性很大。據統計，從2013年到2018年全國土地出讓收入累計高達28萬億元，扣除成本性支出後，土地出讓收益為5.4萬億元，佔土地出讓收入的19.2%。土地出讓支出用於農業農村資金合計1.85萬億元，僅佔土地出讓收入的6.6%，用在城市建設的比例比農村要高得多。

　　土地出讓收入今年或突破7萬億

　　隨着城鎮化進程加快，征地規模和土地出讓規模不斷擴大，土地出讓收入佔地方財政收入的比重也大幅度提高，向城市傾斜的土地出讓收益分配格局，有力地促進了城市建設。2019年我國城鎮常住人口已經由1978年的1.72億人，增加到了8.48億人，城鎮化水平由17.9%提高到了60.6%，經歷了一個史無前例的城鎮化進程。

　　韓俊認為，目前城鎮化水平超過了60%，已經到了工業反哺農業、城市支持農村的發展階段，到了該把土地增值收益更多地用於「三農」的時候。現在要解決好發展不平衡不充分的問題，推動形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，必須加快推進鄉村全面振興。鄉村發展就是擴大內需的一個重要戰略支點，必須下決心解決土地增值收益長期以來「取之於農、主要用之於城」的問題。

　　「土地出讓收入現在一年高達6、7萬億，今年有可能突破7萬億」，韓俊表示，土地出讓收入用於農業農村比例每提高一個百分點，就相當於「三農」增加了600到700億元的投入。毫無疑問，這項改革的逐步實施，將會對實施鄉村振興戰略提供一個有力的資金支持。」

　　《意見》提出了5個方面的重點舉措:一是明確了以省(區、市)為單位提高土地出讓收入用於農業農村比例的2種可選擇的計提方式。ニ是明確了土地出讓收入用於農業農村支出的統計口徑。三是明確了建立市縣留用為主、中央和省級適當統籌的資金調劑機制。四是明確了允許各地根據鄉村振興實際需要，打破分項計提、分散使用的管理方式，對土地出讓收入進行整合使用，聚焦補短板、強弱項。五是明確了加強對土地出讓收入用於農業農村資金的核算，特別是要求不得虛增土地出讓成本，縮減土地出讓收益。

　　對於具體的兩種計提方式和考量，韓俊介紹，第一種是按照土地出讓收益的50%以上進行核定，但如果全年應計提數小於土地出讓收入的8%，則按不低於土地出讓收入8%計提。「主要考慮防止有的地方將與土地前期開發無關的基礎設施和公益性項目建設成本納入成本核算範圍，這樣會虛增土地出讓成本，會縮減土地出讓收益。文件里明確提出，不得虛增土地出讓成本、縮減土地出讓收益。如果不作這樣的規定，在有些地方政策就會縮水」。第二種方案是按照土地出讓收入的10%以上進行核定。「地方選擇哪一種方式都可以，由省里自己來定。各省(區、市)對轄區內的市、縣可以設定一個差異化計提的標準，我們是以省(區、市)作為一個核算單位的，全省無論按哪種方式計提，總體上要實現土地出讓收益用於農業農村的比例不低於50%的目標要求」。

　　另外，為了防止一些地方「做大」土地出讓成本性支出，「做小」土地出讓收益，搞「數字計提」，《意見》亦從三個方面作出了安排。包括規範計提方式、加強資金核算管理、加強考核監督等。

　　底線：用於農業農村的比例不能低於土地出讓收入的8%

　　針對土地出讓收入分佈不均衡，經濟發達地區土地出讓價格高，地方政府土地出讓收入規模大、計提資金多，但這些地方農村的發展水平也相對較高。一些經濟欠發達的地區土地不值錢，土地出讓收入少但同時這些地方鄉村振興補短板的任務非常重。為防止出現有的地方計提的資金用不完、有的地方計提得很少，根本不夠用，《意見》對健全中央和省級適當統籌的資金調劑機製作出了安排。

　　韓俊介紹，首先，允許省級適當統籌。土地出讓收入用於農業農村的資金主要還是應該由市、縣政府安排使用，但是省級政府可以從土地出讓收入用於農業農村的資金中，統籌一定比例的資金，在所轄各地區之間進行調劑，重點是支持糧食主產縣和財力薄弱縣。具體省裏面怎麼統籌、統籌多大的比例，是由地方來自主確定的。「但我們考核的標準就是到「十四五」末，土地出讓收益用於農業農村的比例必須達到50%以上，還設計了一個附加條件，這個底線就是不能低於土地出讓收入的8%，省里下一步還要制定具體措施。」

　　其次是中央統籌的資金向部分地區傾斜。目前，在中央層面從土地出讓收益中計提的是農田水利建設資金，以及市縣政府繳納的新增建設用地土地有償使用費，這些方面中央都會統籌一定比例的資金。今後，中央還會繼續按照現行規定和標準來統籌一定資金，這個比例是不變的，不去增加地方負擔。考慮到糧食主產區和中西部地區財力弱、鄉村振興任務重，文件強調，中央財政統籌的資金要向這些地區傾斜使用。

　　第三，對北京、上海等少數省份適當放寬要求。北京、上海等地的土地出讓收入很高，但農業農村佔比較低，對於這些地區，允許根據實際需要來確定提高土地出讓收入用於農業農村的具體比例。「這些地方雖然可以自主確定，但是文件有一條硬要求，也就是說，必須確保土地出讓收入用於支持鄉村振興的力度不斷增強。」

　　提高土地出讓收入比例同時不能減少一般公共預算支農投入

　　為了防止支出碎片化、提高資金使用的整體效益，文件提出要統籌整合土地出讓收入用於農業農村的資金，與實施鄉村振興戰略規劃銜接好，一定要聚焦補短板、強弱項。文件提出，各地可以根據鄉村振興的實際需要，堅持精打細算，打破分項計提、分散使用的管理方式，整合土地出讓收入用於農業農村的資金，重點用於高標準農田建設、農田水利建設、現代種業提升、農村供水保障、農村人居環境整治、農村土地綜合整治、耕地及永久基本農田保護、村莊公共設施建設和管護、農村教育、農村文化和精神文明建設支出，與農業農村直接相關的山水林田湖草生態保護修復，以及以工代賑工程建設等十幾項。

　　「這些方面都是實施鄉村振興戰略需要補的突出短板，都是一些比較緊要的任務，必須集中資金優先予以支持。鄉村振興的一般性工作任務，要爭取通過其他渠道統籌解決資金問題，不列入這項改革增加的資金使用範圍。」韓俊表示，同時，文件還強調，加強土地出讓收入用於農業農村資金與一般公共預算支農投入之間的統籌銜接。也就是說，不能因為這邊增加了土地出讓收入的資金，那邊就把一般公共預算支農投入減少了，這樣做是與這項改革的初衷背道而馳，必須持續加大各級財政通過原有渠道用於農業農村的支出力度，防止產生擠出效應。

　　回應本報提問：

　　五年分步達到目標要求

　　對地方財政收支影響不會太大

　　現在一些地方基層政府財政形勢比較緊張，提高土地出讓收入用於農業農村的比例，會不會對地方財政收支帶來一些影響?農業農村部黨組成員兼中央農村工作領導小組辦公室秘書局局長吳宏耀在回應本報提問時表示，提高土地出讓收入用於農業農村的比例，是城鄉關係的一次重大調整，可能會在一定程度上改變地方財政支出結構。「地方特別是基層政府確實有這種擔憂」，《意見》對此有所考慮，也採取了一些措施，而且地方資金使用總量並沒有減少，只是使用範圍和結構發生了變化，沒有給地方政府增加新的負擔，對地方財政收支的影響不會太大。

　　吳宏耀介紹，《意見》對此有所考慮並採取了一些措施。一是要分步實施改革。已經明確這項改革從明年開始實施，允許地方分5年改革到位，到2025年達到目標要求。各省(區、市)可以確定分年度目標和實施步驟，合理把握改革的節奏，分5年來達到目標要求。

　　二是要嚴格防範地方政府債務風險。《意見》提出了兩個允許，一是允許將已收儲土地的出讓收入繼續通過計提國有土地收益基金，用於償還因收儲土地形成的地方政府債務，並作為土地出讓成本性支出計算核定。第二是允許省級政府按照現行的政策，繼續統籌土地出讓收入用於支持「十三五」易地扶貧搬遷融資資金的償還。

　　三是明確向縣級傾斜的政策導向，《意見》提出，土地出讓收入用於農業農村的資金主要由市、縣政府安排使用，重點向縣級傾斜，賦予縣級政府合理使用資金的主動權。「同時我們要看到，地方土地出讓收入主要是用來搞建設的，過去主要投向了城市，現在要求更多投向農村，所以地方資金使用總量並沒有減少，只是使用範圍和結構發生了變化，也可以說從「左口袋」掏到了「右口袋」，所以沒有給地方政府增加新的負擔。我想通過這幾條措施，這項改革對地方財政收支的影響不會太大」。(記者  張麗娟)