新華網海南頻道12月6日電 2010年93萬平方米，2011年69萬平方米，2012年83萬平方米，2013年1-10月約130萬平方米，這是海南省海口市近年拆除違建的數據。據不完全統計，海口市違建存量達數百萬平方米。

　　年年拆年年建，百姓不滿幹部撓頭，行政成本居高不下……如何跳出怪圈?9月23日至2014年年底，海口市深入開展“城市管理年”活動，將打違防違控違作為重中之重。此番動作能否真正破解難題，考驗著海口市政府的執政智慧。

　　記者經過多方采訪，深度解讀該市處置違建新思路。海口市正在結合每棟違建的處置實踐，力求摸索出行之有效長期防控的“治違方案”。

　　資料圖片：組圖為正在拆除中的位於海口福安村海彤路的“最美違建”(11月27日攝)。

　　在海口市福安村海彤路道路中央，有一排超過百米的仿古建築，北門掛牌“福安街市”、南門為“福安農貿市場”。建築設計精良，十分美觀，但卻缺乏規劃、施工等合法手續，被網友戲稱為“最美違建”。“最美違建”被海口市美蘭區城管局認定為違法建築。目前該建築已經開始拆除，預計年底前基本完工。新華社記者 郭程 攝

　　底•入庫上圖摸底子

　　海口“城市管理年”活動，選擇了違建作為重頭戲，起初不少幹部都認為這事兒是燙手山芋。的確，年年打違，每次打完都反彈，沒有成功經驗可借鑒，誰敢保證能徹底扭轉局面?

　　“這個時候需要擔當!”海口市委市政府高度重視此次違法建築整治工作，成立了海口市城市管理年違法建築綜合整治工作指揮部(以下簡稱“違建綜治指揮部”)，由海口市委常委、副市長巴特爾任總指揮，全市國土、規劃等30多個部門作為成員單位，成立了綜合協調組、國土執法組、規劃執法組、監督查處組、矛盾糾紛調處組、檢查驗收組，形成聯動機制，切實從根本上打擊違法建築。

　　可是切入口在哪兒?

　　“先要解決情況不明、底子不清的問題。打仗連敵人在哪兒都不知道，跟誰打?”違建綜治指揮部經過研究，在9月中旬啟動了前所未有的違建“入庫上圖”工作：以政府信息平台為基礎建立了數據庫，將違建信息全部入庫，疊加到地圖上去。

　　經過了兩輪徹底摸排，目前入庫上圖的數據已經達到90%以上，而且每一棟建築都現場確認過。

　　此外，海口市還將近三年的衛片圖和土地規劃圖進行了疊加，海口市國土局也已經完成了對全市650平方公裏城區的航拍，這些工作取得的數據，也將進一步充實圖庫內容。

　　綜合排查工作仍未結束。新一輪排查的對象是雖然手續合法，但擅自改變許可證規定，擅自改變使用性質的建築。簡單地說，就是“長粗長高”的房子。

　　待這些工作結束後，已經存在的違建都將“曬”在陽光下，打開圖庫，違建分布及具體情況一目了然!

　　那么如何掌握新產生的違建?海口市制訂了考核規定，對打違進行績效考核，結果納入績效考評，與幹部任用、責任追究相掛鉤，如果有新增加的違建，一律嚴肅處理。“其次，區街居、區鄉村三級的職責要跟上，管轄區域每天巡查發現馬上報，沒有及時發現就是失職。另外城管還有一套體系，也得天天巡街，沒發現同樣要追究責任。第三套體系是社會舉報，萬一城管隊員和街區幹部有私心，老百姓和媒體還可以舉報。這樣一來就能互相監督。”違建綜治指揮部制訂了嚴密的方案。

　　資料圖片：海口市長流鎮瓊華村村民吳登其主動搬離自家“違建”新房。新華網海南頻道 喻濤 攝

　　分•合理分類逐一處置

　　掌握了違建的底子只是第一步，如何各個擊破?

　　根據文件，違法建築類型包括：未申請或申請未獲得批准，未取得建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證而建成的建築;擅自改變建設工程規劃許可證的規定建成的建築;擅自改變了使用性質建成的建築;擅自將臨時建築建設成為永久性的建築。

　　但是，這種分類方式難以指導實際工作。

　　於是海口市重新給違建分了類。第一類是老百姓自建房。主要是在宅基地上建的，一般是單體樓，部分居住部分出租。第二類是一些小微企業，包括4S店、餐飲店、倉儲物流、廢品收購……第三類就是“種房子”，在規劃信息披露後迅速蓋房，等待拆遷補償牟取暴利。

　　顯然，利益訴求不同，影響程度不一，幾類違建不能統統一拆了之。否則，只能引起不必要的對抗情緒，造成巨大資源浪費，帶來失業等種種社會問題，同時還無法杜絕違建重現。這些已經被經驗無數次地證明。

　　因此，又一項打違曆史上前所未有的艱苦工作開始了——分類處置。

　　《海口市違法建築分類處置暫行辦法》已經出台，還將有配套實施細則。但是如何統一標准又不失人性化，公正公開從而堵住空子，不能靠紙上談兵。“分類處置辦法管用不管用?不實踐一點用都沒有。每一個個體都會遇到具體問題，每一棟單體建築情況都會很複雜。”

　　最簡單的是全拆。海口市給違建拉了幾道“高壓線”：以謀取非法利益為目的的、占用基本農田的、占農用地建設非農設施的、非法侵占土地建設的、超期的臨時建築物、嚴重影響規劃實施的，以及阻礙消防安全、存在建築質量安全隱患、侵占河道水系、在森林公園、飲用水水源保護區范圍內破壞生態環境的……一旦觸犯這幾條，堅決拆除。

　　其次是“局部拆除”，包括在原有建築物上改建擴建、未按規劃許可建設等情形。

　　最後是“暫緩拆除”，百姓自建房和一些小微企業屬於這一類，而這些情況也最為複雜。違建綜治指揮部研究發現，違建中很多小微企業是因市場需求產生的，也給群眾提供了生活便利，解決了不少就業，同時還產生稅收。這一部分市場有需要，因此政府要引導，給出路給活路。但是具體怎么操作?沒做過。另外，老百姓的自建房，政府規定不能超過4層，超過的樓層要沒收，沒收之後是貼封條還是另作他用?如果要使用，經營收入怎么處理?萬一出事怎么辦?解決這些問題，全部也都得從實踐中總結經驗。

　　目前，海口市已經開展了違建分類處置的試點，在一個區內找一個街道，一個街道再選一兩個居委會，兩級政府組成專門的指導班子，通過一棟一棟房子的處置，慢慢摸索慢慢消化吸收。

　　資料圖片：海口市一處違建爆破瞬間

　　點•緊扼土地關鍵點

　　海口市在處置違建的過程中，一直都在探索拆除、管控、疏導的關系。這也是海口市多年打違希望達到的理想狀態——建立防違控違長效機制，從源頭上遏制違建產生。

　　要怎么做?關鍵是什么?

　　產生違建首先要有載體，載體是土地，建立長效防控機制的關鍵就是土地。

　　我國是二元土地所有制，城市土地歸國家所有，農村土地歸集體所有。一旦劃入主城區，理論上都應該是國有，原先的集體用地，必須通過征收變為國有土地後再使用。但是政府財政能力不足時，沒法完全征收。理論上講，這些集體用地老百姓可以蓋房子蓋工廠，但是政府不給蓋，因為基礎設施、配套都沒法到位。

　　“另外一類，市場需求促生了很多小微企業，但是海口用地指標缺乏，落不到他們頭上，他們就只能自己偷偷幹了。這一部分最大特點就是遊擊隊，拆了又冒出來，因為市場的需要任何人都擋不住。”違建綜治指揮部經過摸排研究後，確認了違建最難處理的是百姓自建房和小微企業兩類，這兩類解決的根本辦法就是疏導，“給土地找出路”，讓土地盡其所用，消滅違法用地的空間。

　　今年10月，海口市新埠島近10萬平方米違建進行了強制拆除。這些違建中經營的都是門窗，紅木家具、黃花梨家具加工，已經形成了一定規模。違建綜治指揮部分析認為，這些產業是市場有需要的，為了根治，不讓他們打遊擊，必須要引導。美蘭區做了研究，發現這個地區有兩塊企業用地，區裏計劃在此建設紅木加工展示館，把一部分成型的企業引導進來。由兩個擁有土地的村莊各組一個股份制有限公司，委托經營。

　　海口市類似的情況為數不少，比如美蘭大道等街道都面臨這個問題。接下來，海口市將在試點中逐步摸索，在解決“一個點”的基礎上，考慮“一條線”，將土地進行區域化全盤規劃。

　　除了引導產業發展，老百姓的私宅報建也需要新思路。完全放開私宅報建，明顯跟城市發展趨勢不符，海口市在研究如何合理引導私宅建設，比如一戶不能報，能不能十戶二十戶三十戶聯合建設，在政府規劃引導下完善基礎設施，變成合法的、符合城市發展的建築物。

　　破•解放思想突破藩籬

　　給土地找出路，不能是拍腦袋決策，具體的地塊適合發展什么，百姓支持擁護什么，這些情況坐在辦公室裏空想是難以符合實際的，只有一線的人員才掌握情況。

　　“這就暴露出了政府現有行政管理模式的缺陷。區裏常常被動執行市一級下達的任務，主動引導經濟社會發展的意識比較薄弱。”違建綜治指揮部經過研究決定，在海口市幾個區開展試點，激發區街兩級，包括農村集體經濟組織發展的內生動力，探索合法利用土地、合法獲取利益的途徑。

　　“這個改革有兩個前提，第一是必須在規劃引導下。因為城市有大規劃，即使這個地區沒有詳規覆蓋，大的方向還是有的，不能突破。第二是用途管制必須落實。法律規定對農村建設用地，包括企業留用地，不允許搞經營性房地產項目。”

　　改革肯定會有障礙。目前基層政府，包括農民在知識、能力、技能上尚存不足。股份公司怎么成立，將來怎么運行，如何決策，財務怎么公開，利益怎么分配，虧損怎么辦?這些都要政府扶助。

　　立•推陳出新規劃未來

　　“拆違的句號在什么地方，在哪裏謝幕?人民政府不能天天帶著一幫人去拆房子，而是要發展城市。”打違、防違、控違，只是海口市“城市管理年”活動的一部分，最終的目的，還是擴展用地空間，摸清家底，做好規劃，為下一步海口城市有序發展打下基礎。

　　確定一個城市應該具備的基本功能是什么?城市怎么去管理，如何為住在城市的居民提供服務?這是海口市委市政府開展“城市管理年”活動的兩個前提。

　　目前，天津大學一批學者受海口市龍華區之邀，針對“欠發達的中心城區解決二元土地制度存在問題”“通過土地重組使用引導百姓發展經濟”“高速城市化過程中保持自己的本土文化”等課題正在進行調研。其中，本土文化保持這個課題是一個全國性話題。海口市目前還保留有公期、軍坡等獨特的傳統文化，有一部分也逐漸發展成了地方文化旅遊的載體。但是在城市化的過程中，把村組打散，把一個宗族的人打散之後，文化傳承的載體就不存在了。能否找到中間路線盡可能保留區域性文化?這是海口市在城市管理中面對的考驗。

　　這只是海口市相關配套的研究之一。

　　海口市從一個地級市的首府轉變成為一個國際旅遊島的省會城市，僅僅經曆了20多年，年輕的海口市，對於自己應該具有哪些功能，需要什么配套管理模式，其研究和思索不會停止……