賠償分歧大 法律爭議亦難免
引例收地多個難題待解
房屋問題是香港其中一項主要民怨來源，民建聯最近向港府建議引用《收回土地條例》這把「尚方寶劍」，收回新界部分農地用來加快建屋。事實上，本港四大地產發展商都坐擁大量農地，不少中資企業亦有份持有。業界普遍認為，引用《收回土地條例》可行，但面臨包括賠償金額、司法制度缺陷，及收地透明度等問題。
香港商報記者 呂婉玲
香港面積只有約1111平方公里，根據2018年規劃署香港土地用途資料，農地佔全港土地面積只有約4.5%，僅約50平方公里。現時香港農地大部分都荒廢並沒有耕作，法例規定農地是不可建屋，如要建屋就得申請改變用途，並要補地價。本港發展商長久以來囤積了大量農地，準備作日後發展。
四大地產商農地多
據美銀美林近期發展報告，本港四大發展商恒基地產(012)、新鴻基地產(016)、新世界發展(017)及長實集團(1113)，擁有的新界農地佔地共9.71平方公里(約1000公頃或逾1億平方呎)，約佔全港農地面積19.42%。
不單本港老牌地產商囤積農地，連中資地產商新貴亦有參與。據本土研究社統計，現時各大中資財團合共持有545萬平方呎本港農地，例如內房股雅居樂(3383)夥拍建旺集團在南丫島有200萬平方呎土地，而綠景中國(095)亦擁有約88萬平方呎新界農地。
港府早前修改《長遠房屋策略》，把公營房屋供應十年目標定在31.5萬伙，但現時樂觀估計，未來十年可提供的潛在供應僅約24.8萬伙，即尚有6.7萬伙缺口。理論上，收回發展商手上部分農地，便可填補這個公屋的供應目標。按美銀美林報告得出，若以地積比率3.5倍計算，政府收回約830萬平方呎農地，再預留820萬呎土地以作綠化地帶及公共設施，就可填補未來十年6.7萬伙的供應量。
就今次收地建議，新地率先回應。新地主席郭炳聯表示，只要政府收地建屋後不再推出私人市場售賣，符合公共用途原則，同時提供合理賠償，新地接受及支持收地。
日前新世界發展更宣布捐出300萬平方呎農地儲備，面積相當於1.5個維多利亞公園那麼大，會與社企「要有光」合作發展社會房屋，此次捐出的農地約佔新世界發展1690萬呎農地儲備約17%。然而，捐農地來建屋缺乏先例，諸如補地價問題的具體細節仍待研究。
變更土地用途耗時長
要知道，在香港要變更土地用途，申請時間十分漫長。新地執行董事郭基煇指出，將一幅農地轉換成住宅用途，動輒須花上10多年時間。首先是向城規會申請闖關，需時8至10年；過關後規劃署須訂定相關框架條款，需時10至12年；接下來才進入商討補地價的階段。
泓亮諮詢及評估董事總經理張翹楚表示，轉換農地的確需時10至20年，因為當中需要協調環保、城規、運輸等多個政府部門，以處理行政及綜合繁複的規劃問題。政府各個部門運作獨立，要在土地議題上相互協調的確極為耗時。
相對適當動用《收回土地條例》，發展有潛力的農地需時便較短。張翹楚指出，某些農地所處區域已備有一定基建設施，如元朗洪水橋一帶。這類農地只須3至5年時間發展其他公共設施，總計住屋落成約只須5至6年時間。
獨立經濟學家巫伯雄則指，轉換土地需時漫長是肯定的，主要基於兩大原因。在規劃角度而言，農地轉換成住宅須考慮多方面因素，除基建還包括該區人口流動和將來的就業機會等，零碎地把各區農地分次轉換非常不具效率。
討價還價空間大
更耗時的是跟土地持有人討價還價，巫伯雄指出「每個農地持有人都會等土地價值最高時才拿去發展」，政府開出的補地價金額往往達不到發展商所想所求，陷入僵持局面。而政府面對房屋壓力會陸續在新界搭建交通網絡，基建完成後，新界土地價格飆升，屆時發展商更坐享其成。
談到現時最具發展潛力的新界農地，離不開新界東北。公屋聯會副主席藍偉良提到，新界東北洪水橋一帶住宅最快於2023年落成，未來7至9年預計可容納17萬至19萬人口，當中逾七成為公屋。洪水橋周邊還有不少農地為四大發展商持有，政府要收地，就應挑選這類已具有發展潛力的農地。
據恒地最新中期業績，其於洪水橋擁有647萬平方呎農地，佔整個新發展區約8.4%面積；恒地稱將積極配合政府的發展政策。而新地亦持有洪水橋、以至東北區達5至7幅農地，新地執董黃植榮早前提及，該數幅農地已被劃為公營房屋用途，若政府定要收回，集團願意配合。洪水橋已有公屋洪福落成，但屋村附近仍然荒蕪，須加速發展。
市場擔憂有人申請司法覆核
至於古洞北及粉嶺北一帶，政府已刊憲收地，受影響住戶會於今年底開始陸續遷出，該帶料可提供約7.18萬伙，容納約18.8萬人口，公屋比例約七成。新界東北發展計劃折騰多年後終上馬，而洪水橋站、古洞站，以至北環線尚在提綱中，但已形成東北一帶的發展氣候。
當前港府動用《收回土地條例》最大的憂慮，是土地持有人透過司法覆核阻礙收地。藍偉良坦言，無法估計司法覆核引起的波瀾歷時多長。至於新界原居民方面的取態，上水區鄉事委員會主席侯志強表示，新界原居民對收地多是無奈接受。農地收回過往一直有執行，且屬「無法抗拒」，直指會控告政府的原住民萬中無一。當然若發展商提告，無疑會大為增加收地難度。
收地過程須開放透明
萊坊執行董事林浩文認為，引用條例收地具可行性，但政府須提出更完整的藍圖及時間表，例如計劃收哪幅土地、次序如何，且過程須開放透明，使推行更順暢。就收地目標而言，他相信政府若與四大發展商商討，雙方可磋商的空間較大，而大發展商所持農地較多，規劃起來成效亦較高。
他又認為，港府要大規模發展新界農地，不能單純興建住宅或基建配套，從長遠規劃看，更應發展地區經濟。新界農地位處偏僻，即使有交通配套要到市區上班亦路途遙遠，在區內加入商業元素不可或缺，他指不一定要打造另一個核心商業區CBD，但政府須有發展地區經濟傾向，逐步營造商業氛圍。
引用條例收地例子多
《收回土地條例》來自現行香港法例第124章，儘管港府強調不會輕易採用《收地條例》，不過根據憲報記錄，在1997年至2019年，政府就曾為164個公共工程及市建局項目引用《收地條例》，收回私人土地。當中，牽涉工務工程、社區設施及鄉村遷置的個案有83宗，屬所有項目最多；其次是配合市建局重建的個案，涉63宗。
備受關注的橫洲發展計劃，則於2017年正式起用《收地條例》刊憲收回該地。當時政府引例收回79幅私人土地，涉及3.5公頃面積，當中包括鳳池村、楊屋新村和永寧村3條非原居民村落。
收私人地須基於公共用途
泓亮董事總經理張翹楚表示，政府引例收回私有土地須基於公共用途考慮，其中涵蓋四大因素，其一是衛生問題；第二是通風問題；第三是軍事用地；還有是行政長官會同行政會議所作的決定。
只要政府收地用以興建公營房屋，基本符合引例「公共用途」的原則，不過集中建公屋並不理想。張翹楚認為可透過修改條例，把部分收回的土地撥作私人房屋處理，以符合公用原則。公屋聯會副主席藍偉良就認為，政府可在條例加入興建港人首置上車盤或公私營合作的條款，增加彈性。
收地賠償爭議最大
港府要收地發展，最重要解決賠償問題，鄉議局主席劉業強對政府動用《收回土地條例》便有保留。他謂，現行政府收回農地的賠償金遠低於市價，賠償機制又分甲、乙、丙、丁等級，收地一般按乙或丙級補償，即每平方呎僅500多至800多元，簡直是賤價收地。他提出，政府應檢討收地機制，取消分級、以劃一價收地，若收地涉及清拆寮屋則更應做好安置。
就農地收回賠償，港府一直有一套「特惠補償」機制，其補償基本定率每逢4月及10月作更新，除甲級土地外，其餘三級土地會按基本定率的特定百分比作遞減式賠償。測量師張翹楚表示，該賠償機制僅僅為「特惠」，是恩恤性質的，看不到有理由政府會訂定一個新的機制提高賠償額。
上水區鄉事委員會主席侯志強表示，對現有特惠賠償金額感無奈，形容其與樓價相差千萬里。多年來樓價和地價上漲數十個百分比，但賠償定率僅增幾個百分比，認為賠償應適當提高，對居民方為公道。
原居民多不滿徵地賠償低
獨立經濟學家巫伯雄認為，新界原居民已擁有丁權，但法律並不賦予其享有土地權和居住權，他認同政府目前按現有機制對原居民以合理價格收回農地。至於賠償定額偏離市價說法，他指所謂的市價，是由政府修橋建路、興建基建設施而來的，認為現時賠償算合理。
他又說，政府可參考強拍模式收地，只要部分業權人認同賠償金額，即可強制收地，加快收地程序。至於以劃一價收地，張翹楚指不同用途的土地，其發展潛力和價格可以差天共地，難以劃一睇齊。
對長居於新界農地的原居民，他們歷代扎根該地，政府無疑須作妥善安排及適當安撫。除卻特惠賠償，安排原居民特快上樓，尤其過往有指政府令寮屋居民流離失所，「先安置後遷拆」方可令居民心安。同時，亦應考慮原區安置，例如原屬元朗區的農地就安置原居民在元朗其他鄰近區域上樓。
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