「三塊地」明年起推行
時隔十五年，內地《土地管理法》迎來了其自1986年制定以來的第四次修改，將這些年來在土地管理改革實踐中的成熟做法，適當吸收上升到法律層面，讓包括「三塊地」的改革經驗從明年開始在全國範圍內推行。受訪專家認為，新法在土地徵收上首次明確界定了土地徵收公共利益範圍和徵收補償基本原則，完善改革土地徵收程序，從法律上為被徵地農民構建了一個更加全面的保障體系。同時，新法為農村集體經營性建設用地入市破除了法律障礙，將在提高土地資源配置效率、壯大集體經濟和保護農民土地財產權益方面發揮作用。而在農村宅基地改革方面，新法則顯得較為保守，但為下一步的土地制度改革奠定了堅實基礎。
香港商報記者 朱輝豪
試點經驗
升至法律層面
8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了關於修改《土地管理法》的決定，自2020年1月1日起施行。這是《土地管理法》自1986年制定以來，經歷1988年、1998年和2004年三次修改後的第四次修改。
此次《土地管理法》的修改，主要是將黨中央、國務院確定的農村土地徵收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革（俗稱農村「三塊地」改革）作為修法的重點，同時配套修改與三項改革相關的內容，並將十多年來土地管理改革實踐中的成熟做法適當吸收上升到法律層面，讓「三塊地」改革經驗在全國範圍內實行。
中國自然資源部法規司司長魏莉華表示，此次通過的土地管理法修正案，堅持土地公有制不動搖，堅持農民利益不受損，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，把黨中央關於農村土地制度改革的決策和試點的成功經驗上升為法律，在農村「三塊地」改革方面作出了多項創新性規定。
中國社會科學院農村發展研究所所長魏後凱在接受本報記者採訪時表示，這次土地管理法修改亮點頗多，包括集體經營性建設用地入市、縮小土地徵收範圍、提高徵地補償標準等，目的是把此前在改革試點中積累的經驗，上升到法律的高度，為下一步土地改革奠定了堅實基礎。「土地管理法的修改強調的一個重要的原則是，堅持土地集約節約利用和集體所有制度，提高中國的土地經營效率，同時還要保護好農民的利益。」魏後凱說。
允集體用地入市
或改變供地格局
新修改的《土地管理法》允許集體經營性建設用地入市，被認為是此次修法的最大亮點。在原有《土地管理法》的框架下，集體建設用地在很多情形下不能直接作為建設用途，必須徵收為國有土地之後由地方政府來統一供應。新法刪除了原來《土地管理法》第43條，任何單位或個人需要使用土地的必須使用國有土地的規定。
新法規定，農村集體經營性建設用地在符合規劃、依法登記，並經三分之二以上集體經濟組織成員同意的情況下，可以通過出讓、出租等方式交由農村集體經濟組織以外的單位或個人直接使用。同時，使用者在取得農村集體經營性建設用地之後還可以通過轉讓、互換、抵押的方式進行再次轉讓。
魏後凱認為，集體經營性建設用地可以通過出讓出租的方式，交由單位或者個人來進行使用，這是一個很大的制度突破。他指出，集體經營性建設用地入市，有利於擴大土地市場的供給，為建立一個城鄉統一的建設用地市場奠定了堅實基礎，將在房地產市場價格的穩定方面起到作用。
易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進認為，此次法律規定，確定為工業和商業用途的並經依法登記的集體經營性建設用地，允許交易，交易方式為出讓或出租。「這裏面需要強調一點是，依法登記的含義其實就是不動產確權登記發證的概念，沒有確權的用地是不允許入市的。這條規定實際上是這幾年農村土地市場變動最大的一條內容，是集體建設用地同權同價精神的體現，也使過去地方政府行政法規允許入市的精神真正寫入到了法律文本中。」嚴躍進說。
不會對土地市場造成衝擊
實際上，2017年8月，原國土資源部和住建部印發了《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，在13個城市開展集體建設用地建設租賃住房試點。今年1月，福州、南昌、青島、海口、貴陽等5個城市加入利用集體建設用地建設租賃住房試點。除了集體建設用地建租賃住房外，近日北京、河南出現了利用集體建設用地建共有產權住房的案例，意味?集體建設用地入市試點已經取得關鍵性突破。
分析人士認為，新修改的土地管理法改變了過去農村的土地必須征為國有才能進入市場的問題，破除了農村集體經營性建設用地進入市場的法律障礙。對房地產市場來說，集體經營性建設用地入市，從理論上講是增加了一條供應渠道，這將對土地供應格局產生重要影響。
全國人大常委會法制工作委員會經濟法室副主任楊合慶指出，集體經營性建設用地入市改革的目的，就是為了改變、完善現有的建設用地土地供應的格局。法律修改後，允許集體可以把集體的建設用地，直接由集體出讓、出租用於建設，這是土地供應格局的改變。
楊合慶同時強調，集體經營性建設用地入市不會對中國的土地市場造成衝擊，這主要基於以下幾方面原因：首先，入市的土地要符合規劃，規劃必須是工業或商業等經營性用途；其次，必須經過依法登記；再者，在每年的土地利用年度計劃中要作出安排。另外，即使獲得了集體經營性建設用地的使用權之後的土地權利人，也要按原來規劃的用途使用土地。
縮小土地徵地範圍
農村土地徵收制度的改革一直以來被認為是農村土地管理領域的難點所在，此前徵地權行使範圍過寬、補償標準低、安置途徑單一等問題多為外界詬病。此次新修改的《土地管理法》通過列舉的方式，對「公共利益」及動用國家徵收權進行了界定，即因軍事和外交需要用地、政府組織實施基礎設施建設、公共事業、保障性安居工程、成片開發建設及法律規定可徵收農民集體所有土地的其他情形等六種情形需要用地的，可徵收集體土地。
魏後凱指出，新修改的《土地管理法》對哪些是公共利益需要作了明確的界定，其目的是要進一步縮小土地徵收的範圍，保障農民的權益不受到損害。
楊合慶強調，新修改的《土地管理法》在徵地方面改革了徵地程序，要求政府在徵地之前開展土地狀況調查、信息公示，還要與被徵地農民協商，必要時組織召開聽證會，跟農民簽訂協議後才能提出辦理徵地申請，辦理徵地的審批手續，所以這極大保護了農民利益。
完善農民
保障體系
此外，由於現行土地管理法是2004年修訂版，距今已有十五年之久，徵地補償標準已嚴重落後社會經濟發展。受制於此，在過往年份，不乏農民權益在徵地過程中受到損害的例子。而新修改的《土地管理法》，首次明確了土地徵收補償的基本原則是，保障被徵地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。
新法改變了以前以土地年產值為標準進行補償，實行按照區片綜合地價進行補償。楊合慶提到，區片綜合地價除了考慮土地產值，還要考慮區位、當地經濟社會發展狀況等因素綜合制定地價。
「徵地補償這一塊，過去學界也做了很多研究，帶來的問題也不小。新修的土地管理法，對這一點做了明確要求，即規定要農民原有的生活水平不能降低，要保障農民的長遠的生計。」魏後凱說，按區片綜合地價作為補償的標準，這樣更加符合科學發展規律。此外，在原來的土地補償費、安置補助費、地上附?物三項基礎上，又增加了農村村民住宅補償和社會保障費用，這樣就從法律上為被徵地農民構建了一個更加全面的保障體系。
嚴躍進認為，徵地補償的標準將由片區綜合地價決定，相比過去根據類似農田收成等方式，綜合地價決定賠償款，有助於讓農民享有城鎮化發展下土地增值收益，也有助於最大限度和最低成本實現農村徵地制度改革。而法律提到的社會保障費用，更是從社會保障角度維護了失地農民的權益。
土地改革仍需深化
儘管新修改的《土地管理法》破除了農村集體經營性建設用地進入市場的法律障礙，但新法並沒有為農村閒置的宅基地入市提供法律支持。新法仍將堅持實行一戶一宅的基本管理制度，但增加了戶有所居的規定，並下放了宅基地的審批權。此外，新法允許進城落戶的農村村民依法自願有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閒置宅基地和閒置住宅。
宅基地是農村村民用於建造住宅及其附屬設施的集體建設用地，包括住房、附屬用房和庭院等用地，其所有權屬於集體所有，並無償提供給村民使用。
近些年來，由於數以億計的農民進城務工以及越來越多的農村居民進程買房，導致其擁有的宅基地閒置在農村，長期無人居住。
關於宅基地的流通問題，9月20日，中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部發布《關於進一步加強農村宅基地管理的通知》還指出，宅基地是農村村民的基本居住保障，嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地，嚴禁下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館，嚴禁借流轉之名違法違規圈佔、買賣宅基地。
有批評者認為，只允許數量有限的農村集體經營性建設用地「入市」，大量閒置的宅基地只限於在集體經濟組織內部轉讓或退出，嚴重阻礙了城鄉統一的建設用地市場的形成，也使徵地制度改革的效果打了折扣。
魏後凱認為，農村土地制度改革下一步的重點，應該放在農村建設用地這一塊，大的目標是建立一個全國統一的城鄉建設用地市場，不僅包括農村集體經營性建設用地的入市，也包括宅基地的改革問題。比如宅基地的所有權資格權跟使用權的三權分置的有效實現途徑問題，將是下一次土地改革的重點所在。
新《土地管理法》知多D
改變一：集體土地可以直接入市？
原有土地管理法規定，任何單位或個人需要使用土地必須使用國有土地。此次修法，這一條被刪除。也就是說，符合規劃、依法登記的情況下並經三分之二以上集體經濟組織成員同意的情況下，就可以出讓、出租給農村集體經濟組織以外的單位或個人使用，還可以再次轉讓。
集體經營性建設用地入市凸顯了集體土地價值。截至去年底，試點地區共獲得入市收益178.1億元
改變二：村民的土地不會被隨便徵收，補償款也更多？
在原來的土地補償費、安置補償費、地上附?物基礎上又增加了農村農民制裁補償和社會保障費。此外，明確界定可以動用國家徵收權的公共利益。
動用國家徵收權的公共利益的6種情形：
軍事和外交用地
政府組織實施的基礎設施
公共事業
搬貧搬遷、保障性安居工程建設
成片開發建設
法律規定為公共利益需要
改變三：村民可以自願有償退出宅基地？
國家允許進城落戶的農村村民依法自願有償退出宅基地。鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閒置住宅。針對社會關注的城裏人是否能去農村買宅基地？答案是目前肯定不行。
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