文/北京航空航天大學高研院/法學院副教授，全國港澳研究會理事 田飛龍

     「港區國安法」立法進程加快，在經過「一審」之後，預期會盡快安排「二審」或「三審」，在香港的落地生效已進入倒計時。對「一國兩制」的制度體系建設而言，這是一次遲來、緊迫但又極其必要的典範性立法。沒有什麼立法議題比「國家安全」更具有法律的公共性品質以及切合「一國兩制」初衷初心了。國家安全與香港社會的公共安全及個人安全並不矛盾，它們是「一國兩制」制度框架中的內在要素。但由於23條立法長期未能完成，香港法律體系中僅有維護公共安全與個人安全的相關本地法律，缺乏國家安全法律，導致香港難以有效應對超出本地安全法律範疇與能力極限的非法挑戰。從非法「佔中」開始，香港本地法律即暴露弱點，等到2019年修例風波更是將香港法治漏洞呈現出來，指向法治的止暴制亂任務始終難以閉環完成。

　　体现民主科學進步

　　國家安全本屬中央事權，基本法23條的授權立法是基於高度自治原則的高度信任而做出的關於國家安全立法的部分授權，但在香港社會卻拖延23年未能完成。由中央直接立法，使得國家安全回歸其事物本質，但又並不取代香港23條立法，也不取消香港特區政府負有的維護國家安全的憲制責任。中央立法不是完全的另起爐灶，而是嚴格遵循憲法、基本法及人大決定的授權框架，按照「一國兩制」原理進行的科學民主立法。在草案說明呈現的法律概貌中，香港自治權仍然承擔着國家安全執法的主要責任，香港本地的警隊、律政司及司法機制仍然發揮案件管轄的主要功能。中央僅在特殊情況下保留直接管轄權，對國安執法及國家利益保護承擔兜底責任。這樣的管轄權分工方案，是對香港社會繼續賦予高度信任，當然也提出了更高的執法與法律實施的規範要求。

　　這部法律從原則到框架具有顯著的民主性、科學性和進步性：

　　其一，國安立法採取「人大決定+具體立法」兩步走模式，賦予立法以最高憲制效力，具有國家立法的最高權威性與合憲性，可避免後續實施過程中的「司法覆核」陷阱。

　　其二，這部法律是集實體法、程序法與組織法於一體的綜合性法律，同時規制和解決了四宗罪的罪狀與刑罰、執法與司法組織以及法律實施程序問題，整合了內地成文法制與香港普通法制，是一種跨法域、融合「兩制」的創新性立法。

　　其三，這部法律進行了充分的前期調研、法律論證、意見徵集和立法商談，具備嚴格的立法科學性和民主性基礎，保證了法律的公共理性品質。

　　其四，這部法律在香港常規法治與基本法第18條規定的緊急狀態法治之間建立了中間性、緩衝性及規制有效性的法律屏障，避免香港憲制危機的即刻蔓延及刺激國家強力機器直接進場，從而形成了更具防衛性、層次性和規範有序性的香港特區憲制秩序。

　　其五，這部法律同時設置了中央駐港國家安全公署和香港特區維護國家安全委員會，體現了中央事權中央負責的憲制屬性以及對香港自治權的高度信任與理性整合，是中央管治權與香港自治權相結合的制度典範。

　　其六，這部法律充分考慮、尊重和吸納香港既有的人權與法治標準，充分保障四宗罪範疇內犯罪嫌疑人的正當程序權利，顯示了立法者對現代法治原理與標準的透徹理解和遵循，這也是內地改革40年來法治思維與法治方式上的成熟與進步使然。

　　新時代的制度「鵲橋」

　　這部法律破除了既往關於「一國兩制」的多重法理迷思和扭曲性實踐，澄清了「一國兩制」的完整法理與全面管治權的邏輯架構。中央權力並非僅僅限於國防和外交，而是依據憲法和基本法具有全面管治權，可以對包括國家安全在內的中央事權直接立法，也可以對已授出的權力進行調整及建立全面監督的制度安排。中央駐港機構之設立與管理可以不限於基本法第22條範疇，中央可以根據需要依法直接在港設立管理機構，香港中聯辦如此，這裏的駐港國家安全公署同樣如此。中央直接駐港機構的設立毋須香港特區政府同意及香港法律註冊，只需要有憲法和專門組織法的依據即可，而且按照「一國兩制」原理可以享有與其地位相稱的有關法律豁免和便利。外部干預儘管一直存在且具有強大影響力，但並不正當，更不合法，只是既往的灰色利益存在，「港區國安法」可以清晰界定何為合法，何為非法，從而在法律上理順香港與國家及外國的正確法律關係，也使得外國在港機構與利益進行「法律適應化」而合法化。至於外部勢力以多國聯合聲明甚至霸權制裁方式阻撓國安立法，不僅錯判中國國家意志與國際體系變遷事實，更是印證國安立法正當必要。所謂長臂管轄的制裁是赤裸裸的、非法的國際政治暴力，完全沒有任何國際法基礎和規範依據，在道義、法律和現實性上既不充分，也不可能成功。面對內外困局與香港自治能力局限性，香港社會正在經受一場關鍵性的「一國兩制」教育：中央是「一國兩制」的基礎立法者和最終守護人，只有理解和認同中央管治權，尊重和擁護「一國兩制」及有關法律基礎，在香港才能持續保有基本身份、權利與利益。

　　總之，「港區國安法」是為「一國兩制」量身打造的典範性立法，是「一國」與「兩制」在新時代的制度「鵲橋」，是對香港市民自由權利與全球投資者/旅行定居者合法權益的保護性法律，是香港維持繁榮穩定與持續開放發展的法治奠基。