编者按

　　2月26日习近平总书记在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报时强调指出，实现京津冀协同发展，是一个重大国家战略，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子来。目前京津冀协同发展已经成为社会各界广泛关注的热点话题，如何冷静认识京津冀协同发展、京津冀一体化还面临哪些挑战等，需要各界认真思考讨论。

　　4月11日，半月谈杂志社邀请马晓河、张占斌、陈耀、张贵和王辉等专家，来自河北涿州、天津武清等地的基层干部，以及新华社北京分社、天津分社、河北分社的领导和记者，围绕京津冀协同发展的功能定位、产业布局、政府和市场关系等话题进行研讨。本专题是大家研讨和半月谈记者调研的综合成果，现刊发，以飨读者。

　　打造中国经济第三增长极

　　推进京津冀协同发展，必须抓住这个重大国家战略的实质，了解实施这个战略的背景，廓清京津冀各自的定位。

　　新格局

　　“现在大家有一个共同的意愿，就是加强合作。”中国社会科学院工业经济研究所研究员陈耀说，三地已经到了共存共荣的时刻，这其中核心是解决首都“大城市病”的问题。拥堵的问题、雾霾的问题、高房价的问题，以及其他资源约束的问题，这些都是由于人口等过度聚集导致的。

　　河北工业大学京津冀发展研究中心常务副主任张贵认为，北京必须要疏解城市功能，主要涉及转移传统的制造业、劳动密集型的产业、污染环境和能耗高的产业，以及非首都功能的部门和事业单位等。

　　“有一种落差在北京周围能明显地感受到，有些人称之为北京周围的贫困带。”新华社河北分社副社长、总编辑王文化说，他在河北和北京采访时，经常是一山之隔，甚至是一路之隔，就差别很大。像北京的大兴，天津的武清、宝坻等，发达程度超过河北很多地级市。北京的资源吸附力太强大，环北京的河北不少地区发展滞后，亟须与京津实现协同发展，共同进步。

　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁说，很多人提起特大城市，都特别强调这些城市对周边地区的辐射和带动作用，其实这是因城市而异的。珠三角的发展确实和香港有关，长三角的发展和上海有关，但京津冀地区至少在完成工业化进程中，北京的辐射带动作用并不明显。这一轮京津冀协同发展，一方面要解决北京的发展困境问题，另一方面必须使京津带动区域整体提升，尤其是要解决环京津的河北贫困带的发展问题。

　　事实上，京津冀协同发展的意义并不限于本地区，打造中国经济增长第三极是这一战略上升为重大国家战略更重要的旨归。国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河说，这一地区有我国最具增长潜力的城市圈，其潜力比长三角和珠三角都要大。

　　“中国经济到了一个新的增长阶段，长三角珠三角已经得到了较好的发展，第三极在哪里?我想就在京津冀，必须打造好中国经济这一新的增长极，提高参与全球竞争的能力。”国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员王辉说，京津冀地区具有很好的资源要素条件，尤其是北京的高科技产业、天津的港口等，优势很突出。但目前潜力并没有充分发挥，实行京津冀协同发展战略，有利于整合资源，激发内在潜力和活力，让这一地区成为真正意义上的第三增长极。

　　新背景

　　京津冀协同发展，是在国家推进新型城镇化、中国经济转型升级、全面深化改革的重大背景下提出来的，这让这一战略起点很高，同时也责无旁贷地承担起相应的探索、引领作用。

　　新近发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出，建立城市群发展协调机制，要优化提升京津冀、长江三角洲和珠江三角洲等东部地区城市群。专家表示，城市群能够在不降低大城市效率的同时，防止单一城市片面扩张带来的“城市病”问题，同时也可避免土地浪费、生态环境被破坏等一系列问题。

　　“京津冀一体化发展应该让一体化的红利更多地惠及这个区域当中的各类中小城市和小城镇，避免以往发展上的一些问题，京津冀一体化发展要充当新型城镇化发展的试点、示范。”王辉说，无论是探索城市群的发展，还是探索大城市与中小城市、小城镇的协同发展，都应该是京津冀一体化的应有之义。

　　京津冀地区与全国其他地方一样，面临转型升级的问题。在一体化的过程中，京津冀必须进一步淘汰落后产能，改善环境，科学发展。马晓河说，以河北为例，到2017年将压减6000万吨钢铁、6000万吨水泥、4000万吨煤、3000万标准重量箱平板玻璃。“粗略估算，几百亿的财政收入没有了，几千亿的GDP没有了，这些损失光靠河北来支撑恐怕是不行的，必须要三地共担，因为河北此举所带来的环境改善效益将来肯定也是区域共享的。”

　　在淘汰落后产能的同时，要以创新引领经济升级发展。京津冀地区大学多、研发机构多，是我国最具备创新条件的地区。京津冀一体化将有利于进一步整合创新资源，提升创新协同能力，促使该地区成为全国乃至全球的创新示范区。

　　专家表示，在转型升级的过程中，京津冀地区还应该更多地发挥生态、人文的推动和引领作用，在干部考核和绿色GDP发展等方面加强制度建设，带动区域整体升级发展，并为其他地方提供可资借鉴的经验。

　　国家行政学院经济学教研部主任张占斌说，中国经济走到今天，必须向更高的阶段迈进，这也对京津冀协同发展提出了更高的要求。

　　他表示，今年是全面深化改革元年，京津冀三地应该抓住这一重大机遇，大胆探索。市场机制的完善、社会治理能力的提升、利益协调机制的优化、政府管理的科学化等各个方面的改革探索，都应该在京津冀协调发展过程中不断推进。

　　新华社北京分社常务副总编崔军强表示，京津冀一体化的成功与否，取决于改革在京津冀地区推进的情况。如果改革步伐不断加快，改革措施落到实处，京津冀协同发展就没有解决不了的难题。

　　新定位

　　廓清京津冀各自的定位，是顺利实现这一国家战略的前提。

　　马晓河说，北京要对城市功能进行“瘦身”，坚持和强化全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能。天津要强化北方经济中心、现代制造业中心功能，此外可以作为北京的研发转化基地和北方的重要交通枢纽，发展区域性服务业。河北的产业功能定位应该是：先进制造业、原材料加工、机械装备、能源储备等，可以作为京津的产业转移基地、生态屏障、科技转化基地，两个城市的休闲度假区等。

　　在空间布局上，在北京、天津以北应该是生态经济带;北京—保定—石家庄一带是先进制造业带;南部地区，像邯郸—沧州这一带应该是基础制造业基地;沿海一带，应该是重化工产业带;北京—廊坊—天津一带应该是高科技带。

　　这样就会发挥三个作用，一是减轻城市群的环境资源压力，在最大空间内配置要素，同时又使城市功能向周边辐射;二是优化京津冀地区的公共资源和产业资源配置，形成分工合作、优势互补、协同发展的格局;三是形成一个现代化的城市群，在环渤海地区打造新型城镇化示范区。

　　张占斌表示，要好好研究产业之间的关系，最好的协调发展是能够发挥各自特色，同时又能相互配套，在产业上不是重复竞争，而是错位发展，这样的话大家的日子都会过得很好。现在还有很大的提升空间，比如河北离北京很近，按理说在粮食和蔬菜供应上更有优势，但目前来说还不如山东搞得好，这说明里面有许多问题需要我们去研究解决。

　　陈耀说，实现一体化的协同发展，需要各个主体间的互补性，如果完全是均质的，一体化的要求就不会很强烈。这个互补性就是资源禀赋等有差异，互有需求。现在看来，京津冀之间的互补性是比较突出的。北京是政治文化中心，它的科技资源、要素资源非常具有优势，天津在制造、港口这方面非常突出，河北则地域广袤，是京津的腹地。在这样的基础上，京津冀协同发展的前景应该很好。这一国家战略的成功实现，将带动京津冀地区迎来更加美好的明天。(记者何晏关桂峰)

　　让市场发挥决定性作用

　　京津冀协同发展存在哪些问题?动力何在?参与研讨会的专家普遍认为，最主要的问题是存在一些思维误区，该地区要协同发展，离不开政府推动并创造必要的条件，但关键还是要靠市场。只有打破行政分割，让市场在区域资源要素配置中发挥决定性作用，这一重大国家战略才能真正取得成效。

　　“一亩三分地”误区

　　“在现在的区域经济版图中，京津冀地区的重要性有所下降。”中国社会科学院工业经济研究所研究员陈耀说，改革开放之前，我国有三大经济重心，一个是以上海为中心的长三角地区，一个是京津冀地区，还有一个是辽中南地区。改革开放后，珠三角地区快速崛起，长三角地区强势发力，京津冀作为一个整体发展不尽如人意。

　　陈耀认为京津冀发展经历了三个阶段。第一阶段是2004年以前，北京和天津为谁是京津冀的龙头、谁是经济中心而争论不休;2004年以后进入第二阶段，这个时期明确把天津定位为北方经济中心，尤其是滨海新区上升为国家战略后，天津的发展非常快;第三阶段是从今年开始，在国家的大力推动下，京津冀一体化进入到一个实质性的行动阶段。

　　“我理解一体化就是要素自由流动，基础设施、公共服务同城化，产业协调发展，经济社会融合。”国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河说，我们现在离这个目标还很远。“京津冀三地之间缺乏协调机制，每个地方都是‘一亩三分地’思维，自己搞自己的，三地之间的要素资源配置关联度不高。”

　　专家们表示，相较于我国另外两大经济中心——长三角和珠三角，京津冀地方的区域协调发展做得不是很好。

　　国家行政学院经济学教研部主任张占斌说，珠三角在一个省内，协调难度相对较小;长三角虽然涉及三个省级行政区，但上海是龙头，在政治上和经济上都有巨大的牵引作用，也容易协调;京津冀地区则不同，有京津双核，很多时候想协调也协调不起来。

　　正是由于这些原因，京津冀三地在功能定位和产业布局等方面存在诸多交叉和重叠，长期难以解决。国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员王辉说，从2003年以来，京津冀协同发展的问题不仅没有得到缓解，而且还有所退化。

　　“根据我们所做的研究，2003年时京津冀产业重构主要是京津之间的问题，这两大城市之间的产业重构程度比较高，与河北之间产业的差异性相对较大。现在京津产业之间重构程度在降低，但天津和河北之间的产业雷同在增加。”王辉说。

　　政府做什么

　　目前，京津冀协同发展的焦点问题是首都功能疏解和产业转移，与会专家和地方官员对此也十分关注。张占斌说，按照北京市的新定位——政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，很多产业不符合这个定位，应该转移出去，配置到其他地方。

　　“北京希望转移出去一些产业，河北也希望承接一些产业，但双方在认识上还是有差距。”河北省涿州市发改局局长徐亚东说，北京转移出来的可能大部分是高耗能、高污染企业，而河北希望承接一些更好的资源。

　　不过北京也有北京的难处。北京市社科院副院长赵弘说，北京的资源实际上很大一部分是中央资源，包括中央单位、国务院单位、中央军委单位，还有大医院、大学、大企业、科研机构等等，背后都是中央部委，作为地方政府，北京要调控这些资源也是很困难的。

　　“我认为，在国家层面应该有一个宏观上的规划，明确河北哪些区域承接哪些功能、哪些产业，否则各县市都在到处乱跑乱撞，可能会形成无序竞争，带来严重内耗。”徐亚东说。

　　专家们也表示，政府在京津冀协同发展上确实需要发挥更好的作用，主要包括明确不同地区的功能定位、做好产业规划、推进区域基础设施衔接、提供更为均衡的公共服务、共同治理环境等。

　　赵弘说，京津冀协同发展必须要加快推进三地的硬条件和软条件对接。“硬条件就是基础设施，包括北京与周边城市的城际铁路等;软条件就是制度，包括高考制度、养老制度、医疗制度等等，要消除这些阻碍区域一体化的制度瓶颈，完善公共服务。”

　　王辉认为，理想的城市群，资源配置应该像西式婚礼上香槟塔的模式，香槟倒在最上面的杯子，满了之后在自然力的作用下溢出到下一层的杯子，直到每个杯子都是满的。资源配置也应该是这样，市场机制会让它流向最合理的地方。在京津冀地区还很难达到这种状态，谁的嗓门大、谁的行政地位高，就可以在资源配置中发挥更大的作用。

　　因此，政府除了要做好规划和制度的衔接之外，自身也需要改革。“京津冀协同发展这么多年没有实际的突破，关键就在于体制机制深层次的原因。”王辉说，只有在全面深化改革背景下，切实转变政府职能，才能真正实现京津冀协同发展。

　　关键在市场

　　参与研讨的专家们普遍认为，京津冀协同发展不尽如人意的关键，是这一地区的行政力量过于强大。“制约京津冀发展的症结应该说大家已经有比较明确的共识，就是政府的力量超强，市场作用相比长三角和珠三角有明显的不足。”王辉说。

　　相关数据也可以印证这一点。2013年，北京的全社会固定资产投资中民间投资占比是34%，天津是50%，河北是78%;再看长三角和珠三角，不仅有较多的外商投资，民间投资的占比也很高，江苏是68%，浙江是61%，广东是56%。这说明，京津冀地区尤其是北京、天津两市，政府和国企投资明显偏高，行政力量在当地经济发展中举足轻重。

　　其结果就是行政区经济带来的市场割裂。河北工业大学京津冀发展研究中心常务副主任张贵说，京津冀协同发展最大的瓶颈是没有构建起一个富有活力的、统一的区域市场。表现为生产要素不能自由流动和迅速集结，生产活动不能对接协作，更不能互补互助。

　　“这个地方国有企业占比比较大，民营资本比较少;特大企业比较多，中小微企业比较少;没有建立一个统一的区域性的市场游戏规则。”张贵说，一定要引导民营经济发展，增加市场活力，这是统一市场的基础和最大动力。

　　赵弘表示，今天的协同发展一定要考虑一个背景，就是市场经济。计划经济时代，我们可以靠行政命令让企业和事业单位搬迁，但现在必须要考虑它的可行性、代价、成本甚至后果。

　　专家们认为，实际上只要做好基础设施对接、公共服务对接、各种制度对接，市场完全可以实现资源流动，在促进京津冀协同发展上发挥决定性作用。

　　新华社天津分社副总编辑张涛说，随着京津城际铁路的开通，两个城市之间的联系越来越紧。比如天津的很多旅游景点，90%以上都是京字头的大巴;去年天津吸引的内资中来自北京的占了30%，口岸进出口货物中来自北京的超过了20%。“所以，只要把基础设施和公共服务一体化先做好，功能的疏解和产业的转移依靠市场力量就可以实现。”(记者高远至齐雷杰)

　　向制度创新要动力

　　京津冀协同发展提出多年，但进展缓慢，合作仅限于“零星”。此次在国家的大力推动下，京津冀协同发展被提升为重大国家战略，面临前所未有的机遇。但在繁荣与贫困并存、发展与污染同在的情况下，该地区要携手共进仍需破除重重障碍。研讨会上，专家们一致认为，相关体制机制建设是京津冀协同发展的根本动力，他们也为此提出了许多具体建议。

　　顶层协调改革推进

　　“今年是全面深化改革元年，破解京津冀三地协同发展难题，必须用改革的办法。”国家行政学院经济学教研部主任张占斌表示，京津冀地区有两市一省，北京还涉及各个部委，有了高规格的协调机构，许多问题才可能得到解决，否则很难迈开步子，再美好的设想也会原地踏步。

　　中国社会科学院工业经济研究所研究员陈耀也认为，当前最关键的是要建立协调机制。“从现在的实际情况来看，必须要有一个上级权威部门牵头的协调机构，没有这样一个机构，谁的声音大就听谁的，那还是突破不了以前面临的那些难题。”

　　专家们普遍表示，京津冀地区面临的一个主要问题就是行政力量强大造成地区经济分割严重，解铃还需系铃人，现在需要更高一层的行政力量来打破这种格局，从而让市场在资源配置中发挥决定性作用。

　　“我设想，国务院可不可以搞一个区域政策委员会，其作用包括制订规划、协调区域政策、发起共同基金等，它是一个议事性机构，而不是职能部门。如果在国务院层面有这样一个机构，那对协调三地政府的工作将会十分有利。”陈耀说。

　　国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河则更关注基础设施建设的协作。他说，能不能成立一个专门统筹协调跨地区基础设施建设的机构，三地每年按各自GDP的一定比例拿出一部分钱，交给这个机构，用于跨地区的公共基础设施建设，共建共赢。

　　“跨了好几个省的大巴黎区就有这样一个机构，它掌握一定资金，对各个省区之间的公共基础设施进行统一建设，效果很好。”马晓河说，我们可以学习一些国家在这方面的成功经验。

　　国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员王辉认同需要政府协调机构，不过他同时认为，仅靠政府协调机构是不够的，还要发挥专家、公众的作用，调动不同层面在公共服务供给、生态环境治理等方面积极性。“如果认为京津冀协同发展只是政府的事，那还是不能走出死胡同。”

　　另外，专家们还建议，必须对地方的考核评价机制、财税体制等进行改革，“否则，屁股决定脑袋，大家还是要争着上项目，这样协同发展将难有实质性成果。”河北工业大学京津冀发展研究中心常务副主任张贵说。