十八届三中全会提出了坚持法治国家、法治政府、法治社会一体法制建设的目标,并要求普遍建立法律顾问制度。记者近日对香港政府的律政司进行了一番考察研究,深感香港律政司的一些职能和做法,对加强内地的政府法制工作有借鉴意义。

　　维护香港法治承担五职能

　　律政司是全面负责香港特别行政区政府(以下简称香港政府)法律事务的职能部门。其工作内容相当于内地的政府法制工作与刑事案件的公诉工作,在职责定位上类似于内地的政府法制机构与检察机关。具体而言,律政司主要承担以下五项职责:

　　(一)草拟香港成文法例

　　律政司负责草拟由政府提出的成文法例。香港的立法程序大致是:政府部门负责向政府提出立法建议;律政司法律草拟科负责起草法例条文并形成条例草案;立法会负责审核政府提交的法例草案。律政司2013年完成主体法例25件,附属法例206件。

　　(二)向政府提供法律意见

　　律政司负责向政府各决策局和执行机构就民商事、政制、国际等方面的事项提供法律意见,以保证政府政策、行为的合法性。2013年,律政司向政府提供的法律意见合计超过3万次。

　　(三)为政府草拟各类协议、招标文件等法律文件

　　律政司协助政府处理涉及政府的商业事务、公共工程的建设以及对专营权及牌照(相当于内地的行政审批)的规管等,其中一项重要工作就是草拟、审核涉及政府的各类商业合约、承诺书、专营权文件等法律文件,避免政府陷入民商事法律纠纷。律政司2013年草拟、审核的合约以及审核的牌照等为590件。

　　(四)代表政府进行民事、行政诉讼

　　律政司代表香港政府在法院、审裁处等司法机构进行涉及政府的民事诉讼、司法复核(即行政诉讼)以及仲裁、调解等其他解决争议的法律程序。律政司2013年代表政府提起诉讼、仲裁、调解1643件,代表政府以被告身份参与诉讼、仲裁、调解981件。

　　(五)负责刑事检控工作

　　律政司主管香港的刑事检控工作。律政司刑事检控科的政府律师2013年进行刑事检控的案件有4516件。

　　拥有充足的资源保障

　　因为律政司肩负着维护法治的重要职责,香港政府为其配置了充裕的人力、财政资源。律政司内设民事法律科、法律政策科、国际法律科、法律草拟科、刑事检控科等五个业务科室,其中,四个科室的工作内容相当于内地的政府法制工作。截至2012年底,律政司的公务员总人数接近1200人。因为律政司的政府律师职数超过任何一个香港律师楼的律师职数,律政司被称为香港最大的律师楼。

　　为吸引优秀法律人才加入律政司,香港政府在公务员序列中建立了颇具特色的政府律师职系。政府律师的级别从低到高分为政府律师、高级政府律师、助理首席政府律师、副首席政府律师、首席政府律师、律政专员等六个职级。为了保证政府律师的专业水准,香港颁布了《律政人员条例》,对政府律师的基本入职条件作了明确规定,即应当已经在香港、英国、澳大利亚、加拿大等司法管辖区获许可成为法律执业者。

　　律政司的财政预算堪称充裕。律政司2014年至2015年度财政预算为近18亿元港币。

　　在港享有很高的地位

　　香港各界对于法治的重视决定了律政司在香港社会享有较高的地位。这体现在以下两个方面:

　　(一)律政司在香港政府组织架构中层级较高

　　香港政府是三司十二局的架构,纵向来看可以分为四个层级:第一层级是行政长官;第二层级是政务司、财政司、律政司等三个司级单位,就像是香港政府的三驾马车;第三层级是发展局、财经事务及库务局、保安局等十二个决策局;第四层级则是警务处、屋宇署、建筑署等执行机构。律政司居第二层级,是香港政府的三驾马车之一,地位很高。

　　(二)律政司司长扮演多重重要角色

　　律政司司长具有多重重要身份:首先,律政司司长被公认为是“行政长官、政府、政府各决策局、部门及机构的首席法律顾问”;第二,律政司司长是行政会议的成员;第三,律政司司长是香港法律改革委员会主席;第四,律政司司长是香港的“慈善事务守护者”。

　　对建设上海自贸区的启示

　　目前,上海正处于自由贸易试验区发展的关键时期,相较于香港而言,法治环境可能是上海自贸区发展的一个短板,因此,有必要借鉴律政司的经验,充分发挥上海政府法制机构的作用,推进政府法制工作向更广范围、更深层次发展,从而完善上海的法治环境。具体有以下几点建议:

　　(一)拓展政府法制机构的工作空间

　　改革开放三十多年来,政府法制工作主要聚焦于对干预性、管理性的行政权力运行的规范,例如,对行政处罚权、行政许可权、行政强制权等的设定、行使的规范等。而更广范围的财政预算支出、政府采购、基础设施和公共服务经营权授予、国资管理等方面的政府法制工作还存在薄弱环节和空白。应当借鉴律政司全面负责香港政府法律事务的经验,着力拓展政府法制机构的工作空间,使行政管理型的政府法制工作向全方位、全覆盖的政府法制工作转变,最终将政府工作全面纳入法制化的轨道。

　　(二)确定由政府法制机构担任政府法律顾问

　　党的十八届三中全会要求“普遍建立法律顾问制度”。在香港,律政司扮演着政府法律顾问的角色,并明确由律政司司长担任政府的首席法律顾问。借鉴香港经验,笔者认为,应当明确由政府法制机构担任政府法律顾问,并将政府法制机构负责人明确为政府的首席法律顾问。在此基础上,政府可以外聘律师就某些专项法律事务提供意见。但需要指出的是,外聘律师只能作为政府法制机构的补充,并应当纳入政府法制机构的领导。政府法制机构相较于外聘律师更适合担任政府法律顾问的原因在于:一,由外聘律师担任政府法律顾问,则其既处理政府事务又外接社会上的法律业务,存在着身份冲突和利益冲突;二,外聘律师不是公务员,不受公务员法和政纪的约束;三,政府法制机构在政府内部能够起到协调和综合平衡的作用,而外聘律师则只提供法律意见。

　　(三)在政府法制机构内部建立法律顾问职系

　　作为法律顾问,政府法制机构应当为政府提供高质量的法律服务。因此,有必要加强政府法制工作人员的职业化建设。借鉴律政司内的政府律师职系,可以在政府法制机构内部建立区别于一般公务员行政级别的法律顾问职位体系,并设定一定的准入门槛,赋予相对独立的晋升体系。这既能够鼓励政府法制机构工作人员提升自身专业技术水平,也有利于吸引优秀法律人才,最终,更好地发挥政府法制机构在维护法治方面的作用。