近日，政治局会议通过《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。提出由各地因地制宜地实行差别化落户政策。一说到推动城镇化，所有的地方都认同要打破户籍制度，吸引资源和人口为本市作贡献。一谈到给予外地人口与户籍人口同等待遇，则找出各种困难，不愿意推行。2012年，国家城镇化专题调研组在170多个城市调研，结果发现，户籍改革竟然遭到了几乎所有市长的反对。
地方对于户籍改革的矛盾心态，根源在于责权利的不统一。户籍改革涉及到对公民利益的保障，责任不能简单推给地方。户籍改革之难，难在户籍背后附带的一系列公民权利和公共服务，包括教育、就业、社会保障、医疗卫生、最低生活保障，以及城市基础设施和社区服务等。
这种差别主要体现在两个方面：一个是城乡之间;一个是大城市与中小城市之间。
相关机构曾进行了一项调查，结果显示，城乡户籍之间，存在着33项待遇差别。比如，城市户籍人口失业待遇为当地最低工资标准的75%，而农民则没有;城市户籍的老人，60岁以上一般能拿到助老服务券，残疾、独居、高龄老人还可享受更多补贴，而农村只有失能老人和80岁以上的老人才可享受相关服务;如果遇到交通事故，城乡不同户籍其赔偿标准也存在重大区别。此外，在医保待遇、士兵退役经济补助、子女教育等方面，城乡之间差别也较大。相对来说，农村户籍的唯一优势，是超生的时候，罚款比城市户籍少。
城乡二元户籍制度被诟病已久。不同城市之间，尤其是规模、级别不同的城市之间，户籍背后的公共服务亦差别巨大。比如北京、上海的户籍，比贵州户籍含金量高;而同在贵州，省会贵阳的户籍则比凯里、都匀等一般城市含金量高。
关于人均城镇化的户籍成本，学界有多重计算模式，最流行的估算是，每个农民工市民化的成本为10万元，按照城镇化率70%计算，如果农民工市民化，全国需要40万亿。这种算法，大致是以大中城市为准，其实考虑到地区差异，可能还不需要这么多。2013年，中国财政收入达到12万亿，如果按照20年最终完成城镇化进程，财政收入每年仅增10%，则所耗费用，占财政收入的比例非常低，20年复合占比不到10%，财政有足够的能力负担。但这种计算方法，基本不考虑城市之间的平行流动。其实，如扣除人口净流出地区的财政减支，则户籍改革成本占财政收入的总比重更低。
在北京闹得轰轰烈烈的通州外地家长游行，源于外地人的孩子无法在通州上学，背后亦反映了在资源有限情况下，本地人与外地人，城里人与农村人的争夺。
户籍改革的破局，关键在政府决策部门，他们应该担负起主要责任，统筹兼顾，而不能让地方互相扯皮。
户籍改革，积弊已久，按照大小城市分步改革，虽可缓解，但并非治本之策，而且放开中小城市，而管制特大城市，实际仍保留了堡垒。我们知道，目前，大城市集中了众多资源，对于人口的吸附能力最强，特大城市不改革，改革就打了大折扣。
按照城市大小分步改革，不如按照领域，进行分项改革。未来，政府决策部门可主导进行社会保障和公共服务两个领域的改革，并且为此准备付出改革成本，不能让地方扛。
最重要的一个改革，是国家出钱，建立全国统一的社保基金，解决全体公民的最基本保障问题。目前，中国各个城市居民的社保，基本是地方负责，由此，产生了巨大的地区差异。同时，社保亦成为当地政府的负担。为此，地方政府不愿意搞户籍改革，一个直接原因是，未来成为本地户籍人口，当地政府必须掏钱给他们上社保。
为此，政府决策部门应该为所有公民社保兜底。全国设立一个统一标准，按照全国人均收入水平，设定一个平均值或者中位值，由此通行全国。至于各地的差距，再根据当地的收入水平，在公民自己的工资收入中扣除部分，以保持动态。同样，公民迁徙到哪个城市，这笔财富就归哪个城市暂时保存。这样，社保基金对于当地政府，就不是负担，而是财富。地方政府抢人还来不及，怎么可能把人往外推?
当下出现的所谓地方抗拒户籍改革，只是假象。你请客，你买单，才是真情意。政府决策部门号称要请客，却要求地方买单，其心不诚，效果自然不佳。
目前，就国家的财力而言，建立统一的社保基金，根本不在话下。财政连年增收，是最大的保障。未来推动机构改革，减少一半“吃皇粮”的财政供应人员，至少可每年节约一万亿。此外，国企分红比例过低，未来可加大国企分红比例，充作社保基金。未来国企在竞争性领域退出，获得的资金也可充作社保基金。
公共服务领域的改革，也需要中央政府兜底。这里包含两个方面。一个是乡村及落后地方的弱势城市的公共服务，国家需要倾斜。本人曾撰文《中国农村的八大衰败》，列举了农村在基础设施、水利、教育、医疗等方面的缺失，未来国家需要加大新农村的建设，比如最简单的修路修水库修厕所，现在很多城里人带孩子回农村老家，连一个像样的厕所都没有，各地经常传出相关新闻，值得警醒。另外一个是落后区域的城市建设，全国需要对落后地区更多转移支付。此前，国家对于京沪等几个直辖市照顾过多，未来不仅需要一碗水端平，而且需要扶持弱势城市。几个直辖市砸了上万亿，不少是国家的钱，或者央企投资的钱，而同样是城市，比如合肥、长沙、武汉、广州、深圳等，可就没有国家的小灶吃了，这也是一种不公平，未来不可持续。
在公共服务领域，政府决策部门需要直接负责的另外一件事，就是公平调配资源。尤其是在高校和央企两个领域。目前地方在这两个方面没有调配权限。
前不久北京通州出台外地人上小学的新政，大批外地人为此无法在北京上学。北京想以此减少人口总量，但一个不容忽视的问题是，北京却集中了太多的资源。教育部所属国立大学30多所，如果按人口平分，则北京仅2000万人，只能拥有半所国立大学。如果按土地面积平分，则至少30个北京才应该有一所教育部直属高校，北京的国立大学密度，是全国平均密度的30倍以上。央企也是一样，北京巴掌那么大的一小块地方，竟然集中了全国一半以上的央企总部，按照面积分，北京的央企总部密度是全国平均水平的700倍。所以，北京的户籍改革，光靠控制人口显然不行，不能既占有太多资源，又嫌人多。笔者早在两年前，即撰文呼吁，将央企总部迁出北京，将部分教育部直属高校迁出北京。
在全国范围内，按照人口比重或者国土面积的比重，相对均衡行政资源和服务资源，是政府决策部门对全体公民应尽的义务，也唯有他们才有这个能力。
尤其值得注意的是，中国的城市，很多时候资源的拥有是按政治地位而非需求排队。这样，大城市最后不仅没有起到改革的表率作用，反成为改革的壁垒，日益封闭保守。除广深外，所有广东城市放开落户;浙江德清索性取消农业户籍;武汉毕业两年的本科生，可随便落户。反是京沪津等几个老牌直辖市，户籍改革最落后，拖了全国改革的后腿。在市场领域，各地自由竞争;在权力领域，则应该保持公平，政府提供的公共服务，应全国范围大致均等，这样才有起码的公平。政府的手和市场的手，都要起到作用。
罗天昊(国资委商业科技质量中心研究员，著有《大国诸城》)