原标题：环评乱象背后的利益真相

　　环评乱象由来已久。环评师挂靠已成为行业里公开的秘密，也因此，在环评机构中就出现了一个怪象：“有资质的不干活，干活的没资质”。除此之外，在环评机构和建设单位之间、环评机构和监管部门之间也存在着千丝万缕的利益关联。

　　法治周末见习记者马金顺

　　“公司因资质升级，诚聘注册环评师挂靠，要求化工、石化、医药、交通运输等专业。初始转注均可，地区不限，证书仅用于资质和年检，确保安全。有证者请速与我们联系。待遇优厚，见证付款。”近日，一则环评师挂靠信息引起了法治周末记者的注意。

　　随后，记者在百度输入关键字“环评挂靠”，搜索到500多万个相关结果，内容包括证书挂靠网、环评师挂靠价格等。

　　所谓环评师挂靠，就是指环评师取得资格证书后，可以登记到需要的单位获得报酬，而本人不需要在该单位工作。

　　在湖北省武汉市某环评机构工作的陈丽(化名)告诉法治周末记者：“环评师资质挂靠已经是行内公开的秘密。”

　　环评，全称“环境影响评价”，是指由专业机构对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施，并进行跟踪监测的方法与制度。

　　因此，环评是从源头上预防和减轻环境污染的“阀门”。如果环评过程出现问题，那整个社会的环保问题也就无从谈起。

　　近几年，环境问题让公众揪心，而背后的环评乱象更是频出。

　　“环评师挂靠仅是环评乱象之一，环评报告不真实、审批黑暗才是环评过程中最严重的问题。”陈丽进一步解释说。

　　环评乱象已经引起了有关部门的重视。2012年至2013年，环保部对上百家存在问题的环评机构进行了取消资质、限期整改、缩减评价范围、通报批评、内部整改等处理。今年3月5日，环保部还印发了《关于进一步加强环境影响评价机构管理的意见》(以下简称《意见》)，规范环评从业行为。

　　行政管理部门通过行政处罚等手段来惩处环评机构，是否就能够彻底解决错综复杂的环评乱象?

　　挂靠歪风常年盛行

　　环评机构为省钱选择挂靠

　　7月24日下午，法治周末记者以“环评师”的身份，在一个名为“环评师挂靠”的QQ群里咨询挂靠信息，一位网名为“天蝎座”的网友主动询问记者是否具有环评师资格证、需要挂靠吗?记者从该网友处了解到，目前挂证人员不能是事业单位的工作人员，不能占有事业编制，因为这样挂靠行为就会被环保部门查出来。但是，如果挂证人员是事业单位的合同工，没有编制、没有缴纳社保就可以挂靠。

　　挂靠后，环评师不用去挂靠单位工作，仍在原单位工作，只是把资格证挂靠到环评机构，根据各地行情，这样的话环评师每年可拿到3万元至6万元的挂靠费。

　　在我国，环评机构要取得相关的资质才能从事相应类别的环评。而机构拥有环评工程师的数量是取得资质的一个重要指标。

　　前述《意见》中明确规定：申请第一个甲级报告书评价范围的，要具有15名及以上环评师，申请第二个及以上甲级报告书评价范围的，要具有20名及以上环评师;申请乙级报告书评价范围的，要具有9名及以上环评师;仅申请乙级报告书评价范围的，要具有5名及以上环评师。

　　环评报告书是由环境保护部门对某些重大项目一旦实施后可能对该区域周边环境产生的影响的预见性评定。根据环评机构的资质等级(目前分为甲级和乙级)，分为甲级报告书和乙级报告书。

　　据了解，这里所说的环评师应是环评机构开展环评业务的主要技术力量，必须为环评机构的全职工作人员。

　　但记者调查发现，由于挂靠现象的存在，看似有不少环评师的环评机构，实际上真正工作的环评师却没几个。

　　某环评机构负责人向法治周末记者分析说：“如果是挂个证，我每年花费五六万元就够了，但要是聘环评师来正儿八经的工作，没有10万元请不来。为了省钱，不少环评机构都会用挂靠这一招。”

　　据上述负责人介绍，个人挂靠挣钱，挂靠单位在省钱的前提下，为增加项目或者提升资质，希望个人来挂靠，这在环评行业内已成为一个心照不宣的秘密。

　　“出现挂靠现象，还有一个原因就是，目前对环评师的需求大，但取得资格证难。”上述环评机构负责人说。

　　据环保部公布的数据显示，目前全国登记至环评机构或相关机构的环评师有10912人。截至2014年2月，全国共有环评机构1158家，其中甲级机构192家，乙级机构966家。相对机构数量，环评师的人数却并不富余。

　　据了解，报考环评师，对所学专业、学历、从事相关工作年限等都有严格要求，考试内容也有相当的难度。

　　于是，在环评机构中就出现了一种怪象——有资质的不干活，干活的没资质。

　　持证人“挂靠”证书赚钱，环评机构则凭“挂靠”的证书申请资质评定。看似皆大欢喜的事情，在某种程度上却使环境事故发生多了可能性。

　　为此，《意见》中规定，环评专职技术人员必须为环评机构的全职工作人员，严禁将本机构兼职或未在本机构供职的外单位人员作为环评专职技术人员，用以申请环评资质。

　　《意见》明确指出，对在资质申请中隐瞒有关人员情况或提供虚假人员材料的机构，一律不予批准资质，相关机构一年内不得再次申请资质;对已取得资质的，一经发现，一律撤销资质，相关机构3年内不得重新申请资质;对隐瞒个人情况、虚报本人全职工作单位的相关人员按照有关规定予以处理，并纳入从业人员信用信息系统。

　　同时，环保部也加大了对环评机构执法检查的力度。

　　2012年6月至10月，环保部对全国501家环评机构进行现场抽查，对存在问题的88家环评机构进行处理。其中，被责令进行内部整改的54家环评机构中，不乏中国环境科学研究院、北京大学等“大牌”环评单位。

　　据了解，2013年，环保部在《关于部分环境影响评价机构和人员处理意见的通报》中点名了34家环评机构，其中就有15家是因为“借用外单位人员作为环评专职技术人员”或“环评文件部分章节由协作单位人员主持编制”，占比近一半。

　　今年2月，环保部再次宣布取消7家问题比较多的环评机构的环评资质。

　　随着国家相关部门的高度重视，这股挂靠歪风虽然开始收敛，但问题还是比较严重。

　　中国人民大学法学院教授李艳芳认为，出现这些乱象，主要原因在于监管不到位、环评机构的法律责任不明确。现行法律仅规定环评报告由环评机构承担法律责任，具体如何来负责并没有明确规定。环境评价是一个技术含量很高的工作，挂靠乱象会使环评流于形式，这是对公众、对国家的欺骗。

　　部分检测数据由建设单位提供

　　环评机构与建设单位利益捆绑

　　据陈丽介绍，每个环评甲级报告书需要有8名及以上相应类别的环评师签字，每个乙级报告书则要有4名及以上相应类别的环评师签字。这里要求签字的环评工程师，必须为环评机构的全职工作人员，而实践中大都是挂靠的环评师在签名，有的甚至是别人代签的。环评报告书理应是客观真实、严肃认真的，但由于挂靠乱象的存在，环评报告书的真实性、可靠性实在令人担忧。

　　据了解，我国环评主要涉及4个部门：建设单位、环评机构、评估单位和审批部门。当前，环评的基本程序是，建设单位委托环评机构进行环评，然后将环评文件报送至环评审批部门，后者则委托评估单位进行技术评估，最后将环评批文函复建设单位。

　　建设单位应如何找环评机构?根据《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称环评法)，任何单位和个人不得为建设单位指定对其建设项目进行环境影响评价的机构。

　　但陈丽说：“现实中，有的是建设单位自己找当地的环评机构，有的是上面的单位(审批机构)为建设单位指定特定的环评机构。”

　　据陈丽介绍，实际上，建设单位找环评机构做环评，项目真正会对环境产生什么样的影响是次要的，关键是环评机构要保证项目能不能一次审批通过。

　　陈丽说：“很多环评机构接到项目后，一般是先拿一半费用或者总费用的30%，然后开始做报告。后面审批能过，费用就可以全收回来;如果审批不过，其余的钱也要不到了。”

　　另外，陈丽还告诉法治周末记者，“一份环评报告中，环评机构会通过检测得出一些数据，比如工业废物排放量等，实际上这些数据并不是环评机构自己检测得出的，而是由建设单位提供的。”

　　“不过，作为环评工作者，如果我们发现某个项目确实存在一些问题，虽然报告做得很完美，但私下我们会把问题告诉建设单位，改不改就是建设单位的事了。”陈丽进一步解释说。

　　那环评报告报审批时，出现问题怎么办?出现问题环评机构要不要担责，具体怎么承担责任?陈丽说：“如果审批的过程中出现问题，环评机构肯定要承担责任，要么就是吊销执照，要么就是整改，建设单位根据要求修改即可。不过，审批过不过，主要是看环评报告做得怎么样，环评报告做得好，审批一般都能过。实际上，环评报告一般是查不出问题的，除非有人举报。”

　　环评机构的性质本应独立于企业与环保部门，作为一个公正的第三方，将施工单位、建设项目对环境的影响进行客观理性、实事求是的预测与分析。但由于环评对于建设项目能否实施有着至关重要的作用，因此，一些建设单位为了追赶项目速度或让项目“不可能变成可能”，与环评机构默默达成利益共识。环评报告自然出现大量“睁一只眼闭一只眼”的问题。

　　环境法公益律师张雪莉表示，可能环评机构也很无奈，环评机构是盈利性机构，而不是非盈利性机构。如果环评机构做的报告不能通过，以后谁还来找这个环评机构做环评，该环评机构又将如何盈利。

　　部分环评机构“返利”监管部门

　　必须切断二者利益关联

　　中南财经政法大学法学院副院长、环境与资源保护法硕士生导师组组长高利红对法治周末记者说：“环评行业的乱象由来已久，并不仅仅是这几年的新生问题。个中原因非常复杂，科学技术的不确定性、制度的不完善、腐败等都是原因。”

　　《意见》中也明确指出，一些环评机构内部管理制度不完善，质量审核体系不健全，环评工程师负责制流于形式，档案合同管理混乱;一些环评机构编制报告书(表)过程中不踏勘现场、不开展环境状况调查、不分析数据可靠性和代表性，甚至弄虚作假;一些环评机构超越资质范围从业，出租、出借资质，甚至通过提供虚假材料等欺骗手段取得资质等。

　　北京市盈科律师事务所环境资源部主任赵京慰律师认为，环评机构之所以出现这些问题，一个重要原因就是监管部门和环评行业的市场主体存在着千丝万缕的联系。环评机构的监管部门是环保局等环保部门，环评机构资质的评定机构也是环保部门，环评机构编制的环评报告最终的审批机构还是环保部门，这种相对封闭的运行模式更容易引发暗箱操作。

　　高利红对此表示赞同，她说：“就制度而言，许多环评机构与环境保护主管部门有千丝万缕的关系，有的甚至是环保部门辖下的事业单位，这在一定程度上损害了环评单位的中立性，利益输送常有发生，环评机构根据环评收费数额给予环保审批单位一定比例的业务协作费在一些地方成为惯例，这对环评的客观、公正造成严重伤害。”

　　陈丽也表示，为了让环评报告通过审批，环评机构与负责审批的地方环保部门要搞好关系。

　　网友“漂流瓶”对此表示赞同，他说：“与当地环保部门关系好的话，审批就容易通过，有时候环保部门会故意卡一下，但只要‘活动活动’、花点银子，就可以了。”

　　某位业内人士告诉法治周末记者：“我亲身参与的一个环评项目，两次被否定，但因为后来该项目所在地的政府官员请审批部门领导吃了饭，所以该领导决定重新评价，随后项目就通过了。”

　　“因此，必须要切断环评机构与环境保护主管部门的利益关联，让环评机构成为真正的第三方机构，同时完善环评过程中的信息公开和司法审查，并建立相应的责任追究制度。”高利红说。

　　明确环评中各方责任

　　加大相关处罚力度

　　中国人民大学法学院教授李艳芳对法治周末记者说：“当前对环评机构的处罚力度过轻也是环评机构大胆造假的原因，目前对环评机构的处罚还仅限于行政处罚，比如吊销执照、罚款等，但是执照被吊销后，这些企业会另建一个企业，又可以继续执业了。这样根本没有起到什么作用。”

　　据张雪莉介绍，根据环评法第三十三条的规定，环评机构在环境影响评价工作中不负责任或者弄虚作假，致使环境影响评价文件失实的，由环境保护行政主管部门降低其资质等级或者吊销其资质证书，并处所收费用一倍以上三倍以下的罚款;构成犯罪的，比如，收受贿赂等，依法追究刑事责任。但到目前为止，还没有出现环评机构受到刑事处罚的现象。

　　赵京慰认为，环评出现种种问题，还有一个重要原因就是公众参与不足，尤其是专业人士的参与也很不充分。与公司上市相比，环评过程中专业律师的介入就不是强制性要求。如果有专业律师介入，环评机构在公众参与环节就有可能开展得更加深入，规避法律的情形出现的概率也会降低。

　　张雪莉认为，一个环评报告的通过，环评只是一个环节，后期还有评估部门、审批部门在把关。因此，只盯住环评机构，或许还不够。

　　李艳芳表示，国家应该修改立法，明确环评过程中的相关个人和部门的责任，加大处罚力度。一旦发现造假，不仅环评机构要处罚，进行环评的个人和专家也要被处罚，比如终身禁入环评行业。此外，问题严重的话，相关个人和机构还要承担相应的民事责任甚至刑事责任。

　　“在整个环评过程中，很重要的是确定环评各方的责任，尤其是审批部门的责任。”高利红说。