解讀“最嚴網絡中立規則”

　　在2014年1月，華盛頓上訴法院的判決使得FCC對網絡中立進行重新立法時，業界和輿論均認為重新分類的做法幾乎沒有可能。

　　從立法程序的角度，法院認可美國通訊法案706條款賦予FCC采納《開放網絡指令》(以下簡稱《指令》)的積極立法權，認可《指令》的規則屬于706條款所賦予FCC立法權限范圍之內；但問題在于，《指令》要求作為信息服務提供商的ISP履行基礎電信運營商義務，違反通訊法案的明確禁止條款，因此《指令》的相應部分無效。

　　當時FCC表示，將制定寬帶運營商信息傳輸的最低標準，并采取具體情況具體分析的原則來判斷運營商是否符合該標準。這類規則在FCC認為不損害競爭的情況下，允許網站向寬帶運營商支付較高價格獲得差異化服務，實際上為寬帶運營商提供了一些余地。但寬松的網絡中立原則并沒有從本質上改變付費優先待遇的可能性：網絡運營商仍然享有操控網絡接入服務的優勢地位——這意味著消費者對于產品和服務的自由選擇仍有可能受到限制，而資金有限的中小企業也會在利用互聯網進行創新時遭遇無形的門檻，對于初創企業而言更是事關生死。

　　代表互聯網用戶利益和中小企業的各類團體，對FCC進行了猛烈游說，要求實行重新分類的立法模式。主流網絡運營商如Comcast、AT&T和Verizon等則強烈反對重新分類，認為將導致費用監管和其他應用于傳統電信網絡的規定適用于ISP，對ISP和創新造成沉重負擔。2014年年底，索尼、思科、英特爾、高通等企業聯名上書FCC，表示重新分類這種政策上的重大轉變不僅對于維護網絡開放性而言并非必要，還會對原有的數據自由流動、寬帶網絡投資、互聯網服務和在線言論表達造成不利影響，長遠來講將影響美國一直領先世界的互聯網經濟。

　　而美國第四大運營商Sprint卻贊同重新分類的做法，并認為相應的立法應當同等適用于有線和無線網絡。Sprint CTO表示，重新分類并不會影響公司推出和投資寬帶服務，但重點是FCC的立法應屬于“輕度規制(light touch of regulation)”并確保權力節制原則得到遵守，從通訊法案中去除大量已經過時的法律規定。

　　實際上，重新分類對Sprint而言是利大于弊的好事：Sprint并沒有任何有線寬帶基礎設施，完全只經營無線網絡業務，重新分類意味著擁有大量有線寬帶基礎設施的競爭對手將受到更嚴厲的管制，反而為類似于Sprint的無線網絡運營商帶來許多競爭優勢。

　　Netflix作為內容商的代表，則明確表示支持重新分類，其內容分發副總裁通過企業博客表示，快車道的存在將會影響網絡動態的平衡，從網絡架構的角度而言快車道并不十分有效，而從市場營銷的角度來說，快車道很可能被用作向內容提供商兜售“優先接入渠道”的工具。

　　基于業務形態發展，Google對于網絡中立問題的立場有微妙的變化：從2006年到2010年FCC出臺《網絡開放指令》時，Google是網絡中立規則的堅實擁護者，2010年之后，Google產品逐漸走向多元化，包括Youtube業務的發展和與無線運營商的合作使得Google對網絡中立原則的堅持有所放松，并傾向于無線運營商應當對網絡中立原則擁有豁免權。2014年年初當Verizon一案判決時，Google并未在網絡中立新規制定的游說浪潮中表態；到2015年年初，與直接倡導網絡開放中立相比，Google轉而要求FCC保證在重新分類的同時，應當確保ISP能夠像基礎電信運營商一樣接入任何由公用事業控制的電線桿、電纜管道、中轉站以及相應設施的通行權。如果新規定真的賦予Google接入電信基礎設施的權利，將對寬帶網絡服務的法律基礎產生重大影響。

　　就在FCC承諾通過法案的時間一拖再拖、而各個利益相關主體持續進行猛烈游說的時候，奧巴馬在2014年11月的發言對網絡中立政策走向起到了重大影響——奧巴馬明確支持嚴格網絡中立，倡導重新分類，甚至在發言中提出了相當詳細的原則。此后FCC主席在2015年1月表示，將考慮以重新分類為基礎的新網絡中立規則。2月6日，FCC發布網絡中立提案；26日，FCC以三比二投票通過新法案，確立重新分類的嚴格網絡中立模式。

　　作為FCC有史以來最為嚴格的網絡中立規定，新提案明確了以下若干要點：首先，強調開放的互聯網對保護消費者和創新活動的必要性。FCC屢次強調網絡開放性對于保護消費者選擇權、鼓勵和促進創新活動以及保護言論自由的重大意義。互聯網的開放能夠確保消費者自由接入內容和服務，同時避免網絡服務商為追求商業利益而對新的產品或服務進行節流、屏蔽措施。對言論自由而言，網絡開放避免ISP成為言論的守門人，也為新產品和服務的發明發展提供了更具可預見性的環境。

　　其次，寬帶網絡接入服務將重新分類為公共服務，接受與基礎電信運營商類似的法律監管。FCC享有美國通訊法案賦予的立法權限，對寬帶網絡接入服務實施監管；同時也將遵循權力節制原則，避免將通訊法案中過時或并不適用于現代網絡服務的規定適用于寬帶網絡服務商。無論網絡接入服務的對象是終端用戶或內容分發商，該網絡接入服務提供商都將被視為重新分類的對象。

　　就權力節制原則而言，FCC將避免執行有違公共利益的條款，避開規制傳統電信業的例如價格管控、特殊費用和準入方面的規定。適用于ISP的主要TitleⅡ條款則包括：ISP實踐需遵循公平合理原則；在消費者投訴的情況下監管機構有權進行調查，并采取相應的執法行動；保護消費者隱私；對于電纜和光纖等基礎設施保障公平接入，促進新的寬帶網絡服務的發展；保護殘疾人利益；促進發展對寬帶網絡服務未來的資金支持。

　　第三，確立明線規則。包括禁止屏蔽，即寬帶服務提供商不得對合法的內容、程序、服務以及設備進行屏蔽；禁止流量調節，即寬帶服務提供商不得對合法的網絡流量進行基于內容、程序、服務或設備的流量調節措施；禁止付費優先待遇，即禁止創設網絡快車道，寬帶服務商不得在收受對價的基礎上給予特定的網絡流量以優先待遇，也禁止ISP對其關聯公司的內容或服務提供優先待遇。

　　第四，新法尊重ISP對于網絡管理在技術和工程方面的需求，允許合理的網絡管理措施的存在。但必須確保管理措施確實出于合法的網絡管理目的，而非商業目的。對此FCC并沒有披露詳細文本，因此FCC對于網絡管理措施是否合理的判定仍可能享有許多自由裁量空間。

　　最后，為鼓勵和保護寬帶運營商持續投資網絡基礎設施的熱情，新法制定了促進投資和自由競爭的條款，包括杜絕價格管控和關稅，不在網絡連接的“最后一英里”進行分類計價以及杜絕給ISP造成沉重負擔的行政管理程序或財政標準等。

　　美國網絡中立規則雖然已經通過，但立法文本至今沒有全文公開，筆者的上述解讀，均來自非常有限的公開信息。筆者認為，立法文本在最終公布之前仍可能有所變化，但提案要點中明線規則的實現已經得到嚴格保障，對于網絡中立立法來說是一個重大進步。除了重新分類之外，對于移動互聯網的適用也是新規的亮點。隨著移動端的普及和移動網絡流量日漸增加，要求移動運營商同樣遵守網絡中立顯然符合市場趨勢，但FCC目前尚未將移動互聯網的后向收費模式，例如贊助數據(Sponsored Data)等納入網絡中立的監管范圍。

　　(作者：盧依 斯坦福大學法學院訪問學者)