今年4月4日是香港基本法頒布25周年。基本法第四十五條第二款規定：“行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。”隨2017年的臨近，基本法第四十五條能否最終保障香港普選順利實施、繼而推進香港政制發展，<紫荊>雜誌記者就此及其他香港熱點問題，在全國“兩會”期間獨家專訪了全國人大常委會香港基本法委員會委員、北京大學教授饒戈平。

記者：魏東升、馮琳

基本法創新中國憲政體制

記者：香港基本法自頒布以來備受關注卻又爭議不斷，如何正確理解這部法律？

饒戈平：香港基本法是一部創新性法律，不管是在大陸法系還是普通法系，基本法都是獨樹一幟的。就中國這種單一制國家而言，在憲政體制中出現了一種允許和保障兩種制度並存的法律，這是我們中國憲政體制一大創新，它也帶來了香港憲政地位的相應變化。

就這部法律的制訂而言，是一個非常有特色的創新性結構，同時它具有非常特別的法律地位。香港基本法是由中國最高權力機關全國人大通過的，它是一部全國性法律，全國都要遵守。尤其它是專門針對在香港實施“一國兩制”來設定的，專門規定在香港實行的制度，所以它又稱為香港的憲制性法律。但是它不是也不能取代憲法在香港的地位。中國憲法整體上在香港同樣適用。憲法和基本法共同構成香港的憲制性法律，就具體實施而言，主要由基本法來規定。基本法在香港本地法律中具有凌駕性地位，具有不可挑戰的權威地位，香港的各種法律政策都不得與基本法相牴觸。香港的政府和個人、團體、組織都有遵守基本法的義務。

基本法是為了實施“一國兩制”方針來制訂的，是“一國兩制”的制度化、法律化，也是香港實施“一國兩制”的一種保障。從這一意義上講，中央政府管治香港的依據、香港政府施政的依據、以及香港社會、市民的言行，都應該以基本法為準。

記者：香港基本法頒布已經25年，如何評價它的實施情況？是否有需要進一步改進完善的地方？

饒戈平：基本法保障了香港回歸近18年來的穩定和發展，應該說這個法律是國家利益和香港本身利益最大化的保障。當然，基本法是一個憲制性法律也是一個原則性法律，需要在實施中豐富、充實，也需要有一些相配套的制度和機制。

比如，關於人大釋法的問題，這裏面有很多程序性問題需要制度來確定。釋法的主體是全國人大常委會，但是誰有提請法律解釋的提議權呢？另外，釋法的依據、釋法的原則、釋法的程序、釋法的效力等等，最好能有相關的法律文件確定下來。

還比如，對於香港立法會通過法律的備案審查問題。人大常委會有權對香港立法會通過的法律加以監督、審查，這是人大常委會的一項職權。如果人大常委會認為香港立法會通過的法律有不符合基本法規定的，有權要把它發回，發回後該法律立即失效。這說明人大常委會享有對立法會通過法律的監督權，那麼在具體實施中最好也要有相關的制度配套。

類似這些問題，都需要在實施基本法的過程中加以豐富完善。所以我們講，要完善基本法實施相配套的制度機制，這一點非常重要。

“8.31決定”具法律效力

記者：香港基本法對於普選有什麼意義？

饒戈平：香港是一個法治社會，尊重法律、遵守法律。普選在香港的實施尤其要依法推進。香港基本法第四十五條是對香港的政制發展作出規定的一個核心條款。這個規定有多層內容。

一是關於香港行政長官的產生。港英時期由英國女王從倫敦直接任命、委派總督管治香港，談不上民主和選舉，現在基本法規定行政長官由香港本地通過協商或選舉產生，再由中央政府任命，這是對香港市民政治權利的一大提升和保障。應該說，香港真正的民主制度是由基本法來開創、保護的。

二是香港政制發展和民主政治的特色，特別是選舉方面的特色。就行政長官的選舉而論，是把香港地區的選舉同中央的任命相結合，我們姑且稱之為“選舉制和委任制相結合”，這是選舉產生香港行政長官的一個特色。還有一個更重要的特色是，把普選同提名委員會的制度安排相結合，即候選人由提名委員會產生，然後再實行普選。這個特色由香港在中國憲制中的法律地位所體現。香港只是一個地區，不是一個獨立的政治實體，更不是一個國家。它本身不能夠確定自己的政治體制，包括民主政治的發展和普選。關於普選目標的設置和實施，由中國的最高權力機關通過憲制性法律來加以規定，這就是基本法第四十五條。

需要正確地認識第四十五條，既要看到普選目標這一點，又要看到實現普選目標的制度保障這一點。在某種意義上，行政長官候選人由提名委員會產生，是實行一人一票普選的一種條件，提名委員會制度和一人一票普選共同構成香港普選的完整過程。不能夠只強調一人一票要普選，而否認或排斥提名委員會制度。要真正做到全面、準確地理解和實施基本法，而不能是選擇性地實施基本法。“斷章取義、為我所用”的做法不符合嚴肅的法治精神，脫離了對第四十五條的全面準確的理解和貫徹，就不能夠保障普選的順利實施。

記者：去年全國人大出台“8.31決定”，完成了香港政改五步曲的第二步。然而目前仍有反對派宣稱不接受以“8.31決定”為基礎的普選方案，甚至有人質疑“8.31決定”的法律效力。對此，您作何評價？

饒戈平：全國人大“8.31決定”，嚴格按照遵循了基本法第四十五條的規定。因為提名委員會制度的設立和規定並不是現在才提出的，而是在25年前，在基本法制訂和頒布階段就已經確定了，並且考慮到了香港在中國憲制下的地位，考慮到香港普選的性質和特色。香港普選的性質是單一制國家內的一個地區行政長官選舉。特色是，把選舉制和委任制相結合，把普選和提名委員會制度相結合。所以“8.31決定”是嚴格遵循了基本法精神，有充分的法律根據，並不是一個新提出來的法律主張。

有一些香港激進派人士，不能全面準確地看待基本法四十五條，而只是片面地強調某一方面、否定另一方面，這就難免出現誤差，誤導民眾。我認為，“8.31決定”是一個符合法律、程序正當的政治決定和法律決定，它是由國家最高權力機關的常設機構作出來的，按照憲法規定，這個決定具有法律效力。基本法和“8.31決定”，構成香港實施普選的法律保障。捨此，普選就很難保證正確的方向和程序。希望那些反對“8.31決定”的人士認真學習基本法、學習四十五條。

政改通過關鍵在港人共識

記者：特區政府就2017年普選辦法展開的第二輪公眾諮詢已結束，但下一步政改方案能否通過依然未知。如果通不過，中央該怎麼辦？

饒戈平：關於行政長官普選的方案，是香港民主政制發展的一件大事，涉及到基本法第四十五條的貫徹，也是“一國兩制”過程中的一件大事情。從中央表明的立場來看，是真誠地希望香港社會能夠按照基本法和“8.31決定”推進普選的如期實施。

但從香港目前情況看來，政改方案能否通過還是不確定的。通過和不通過的可能性都存在，不通過的難度也很明顯。應該如實地看到，通過和不通過對香港社會的發展都各有利弊。問題在於我們兩利相權哪個利更大，兩害相權哪個害最大，這種利弊權衡要首先弄清楚。

政改方案若通過，如期實行普選，則完成了“一國兩制”中的一項重要目標，香港的民主政治有了一個質的飛躍，有利於增強特區政府的認受性和施政能力，更好地推動香港社會的繁榮穩定，香港民眾的基本政治權利也得到了好的行使。

而不通過的話，基本法四十五條的實施受到重大遲緩，對政府的認受性和施政能力會有影響，對香港經濟和民生也都會產生有不利影響，還有可能對香港社會已經存在的政治對立和撕裂有影響。這是我們不希望看到的。

當然，假如政改方案通不過，也不能氣餒。這說明民主的發展不是一帆風順的，它要經歷一些挫折。這些挫折，有可能使社會更加成熟，使民眾也更加成熟。香港民眾可以更好地看到，什麼是香港真正的利益所在，可以增加對“一國兩制”和基本法全面準確的認識，同時也留下了進一步溝通協調、凝聚共識的空間和時間。

所以，不要把政改方案未通過的後果過於誇大，以至於喪失對香港發展的信心、對實施“一國兩制”的信心。社會總是在曲折和磨合中發展，一帆風順固然好，受點挫折雖不是我們期待的，但如果發生了也不要過於悲觀，還是應該向前看。

記者：怎樣才能保障政改普選方案通過、普選最終順利實施？

饒戈平：政改普選方案最後能不能通過，看來關鍵不在中央，而在於香港社會。在我看來，立法會理應是民意機構，立法會議員是民意代表，他們應該聽取、尊重、服從民意的要求。如果香港大多數民眾的督促能夠就如何實現普選的問題形成一種比較強大的共識，這對立法會議員決定自己的政治立場是很好的一種引導和壓力。一個議員如果堅持違背香港民眾的多數意願，他不得不考慮一下自身的政治發展前景。

政改方案能否通過，很大程度上依賴於香港社會香港市民，依賴於民眾能不能加大對基本法和“8.31決定”的認可和支持，對政府提出的政改方案給予支持，從而形成對立法會議員的正面壓力。

警惕民間交流政治化

記者：近期赴港“自由行”政策引發民間輿論熱議。而網絡不時爆出內地遊客在港被辱罵遭驅趕的新聞，更讓兩地關係變得緊張對立。如何緩和安撫當前兩地民眾情緒，增進兩地團結？

饒戈平：關於這個問題，我覺得要分清主流和支流。香港回歸以來，內地民眾出於對香港這塊國土的摯愛，願意到那裏去參觀訪問和購物，這都是一種正當要求。總體講，兩岸的經濟、人員交往大大增強，充分顯示了“一國兩制”的活力。這個過程在很大程度上促進了香港的經濟繁榮，促進了兩地居民的相互理解融合，是應該充分肯定的。

我們不能因為眼前出現了一些個別的暫時現象，就對這種交流融合表示質疑，對兩地交流的大趨勢加以否定。可以預見，隨“一國兩制”實施越深入，兩地的民間交往會更加密切。因為在“一國兩制”的框架下，兩地、兩制之間不應該是漸行漸遠，而是越來越走在一起，這是一個大趨勢。

考慮到香港地域狹小，過多的內地遊客湧入對香港居民的正常生活秩序可能會造成一些影響。所以如何把遊客數額控制在適當範圍之內，確實需要特區政府加以考慮。另外，內地遊客赴港購物，怎麼才能既滿足他們的購物需求，又不影響香港居民的正常生活，這也是可以想辦法的。我注意到，最近特區政府有意在和深圳交界的地方建立大型購物中心，這個設想就很不錯。

總之，我們不能因為當前存在一些問題就否定兩地關係的主流。誠然，兩地的價值觀、社會習慣和民俗都是有差異的，兩地的差異可能長期存在。在交往的一段時期之內，這種差異的存在難免導致一些磕磕碰碰，這是可以理解的。的確，內地個別遊客行為不文明，並對一些貨物的搶購造成香港市場的混亂，這些都是可以改進的。不能因為這些事情就否定“自由行”，否定兩地的交流。

要警惕有人利用兩地民眾交流中的一些個別現象，惡意渲染演繹，加以政治化，增強兩地誤解和對立情緒，甚至認為造成內地與香港民眾的對立，這是我們不希望看到的。所以，希望香港社會能全面看待這一問題，分清主次，看到香港社會的真正利益所在。

（轉自＜紫荊＞雜誌4月號）