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刘廼强:香港政制重点在“行政主导”

2015-09-16
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   全国港澳研究会理事、全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会委员刘廼强认为,香港传媒政客断章取义,把行政长官「超然」的「特殊法律地位」阐释为「凌驾地位」,进而削弱了张晓明主任讲话中再三强调的「司法独立」,并作攻击。但这还不是最重要的地方。讲话重点是香港的政制并非三权分立,而是行政主导,特别指出这是中央对特区管治的抓手。中央主导的行政主导,这才是反对势力所最害怕,并且非要扳倒不可的。扳倒了行政长官的特殊地位,中央就再也没有抓手了,反对势力便可依过去十多年的「惯例」继续为所欲为了。

  宋小庄:横向的角度解读香港政治体制

  全国港澳研究会会员、深圳大学港澳基本法研究中心教授宋小庄认为,解读香港特区的政治体制,如果从横向的角度看,就看不到中央和香港特区的关系,就会误以为是三权分立。但如从纵向的角度看,加入了中央的因素,就不可能认为是三权分立了。三权分立的三个必要条件:一是三权成员之间不兼任,二是三权之间互相制衡,三是三权之上没有任何监督机构。上述三个条件有一个不满足,就不是三权分立。根据香港基本法的有关规定,香港三权的其中两权之间有兼任情况;行政立法之间除制衡外,还有配合;三权之上还有中央的角色。三个条件都不具备,当然不是三权分立。由於在中央和三权之间还有行政长官做为纽带,行政长官又有超越行政、立法、司法的职权,中央可以直接或经过行政长官的请求对三权进行监督,所以该政治体制的正确描述是:直辖中央的、行政主导的、行政立法相互制衡相互配合的、司法独立的政治体制。

  张定淮:张晓明讲话有宪制依据

  全国港澳研究会理事、深圳大学港澳基本法研究中心教授张定淮认为,因为香港的政治架构是基本法确定的,而基本法明确对特首的超然地位作出了规定。基本法是宪制性档,所以我们可以理直气壮地讲,张晓明主任的讲话是有宪制依据的。有人可能提出这样的疑问:基本法中的确有两个条款说明了行政长官是香港特别行政区的首长,但特首的权力是在行政长官的职权上得到体现的,基本法并没有作出对特首职权的专门规定。特首的地位怎麽可能在三权之上呢?关於这个问题,请提问者自己去好好看看基本法对三个权力主体所作出的职权规定,不难发现,基本法对行政长官职权的权力配置,相对於其他两种权力主体而言是有重大倾斜的。此外,基本法中是不是明确规定了特首要对中央负责?是不是要对香港特别行政区负责?对於其他两个权力主体而言,基本法中有这样的规定吗?这些足以说明特首的地位高於三权。

  骆伟建:特首可行使不受法律限制的权力

  全国港澳研究会理事、澳门大学法学院教授骆伟建认为,理解行政长官在特区中的法律地位必须以基本法为依据。所以,需要对基本法的规定作出准确的理解。换句话说,不能脱离基本法自说自话。那麽,基本法对行政长官的地位作了什麽规定?应该对以下三条作完整理解。第一,基本法第12条规定,特区是直辖於中央人民政府的地方行政区,是地方政府,所以,在国家的体系中,行政长官是地方性的首长。那麽,在特区体系中,行政长官处於何种地位?第二,基本法第43条规定,行政长官是特别行政区的首长,代表特别行政区,依法对中央和特区负责。作为特区首长,对上向中央负责,对下向特区负责。所以,只有行政长官才能代表特区。这是他的宪制地位,也是他的宪制责任,特区中的行政机关、立法机关、司法机关均没有这个地位。第三,基本法第48条规定,行政长官为履行对中央和特区负责,需要有相应职权,比如,对中央而言,负责执行基本法和适用特区的全国性法律等。对立法机关而言,签署立法会通过的法规,公布法律等。

  对行政机关而言,领导政府,决定政府政策和发布行政命令等。对司法机关而言,依法定程式任命各级法院法官。根据以上基本法的规定,行政长官的超然地位一目了然。正因为行政长官的地位和职权是由基本法规定的,根本不存在某些意见的不实指控,行政长官的法定地位可以行使不受法律限制的权力。

  陈端洪:正确认识香港政治体制性质

  全国港澳研究会理事、北京大学法学院教授陈端洪认为,正确认识香港政治体制的性质,应当从以下几个方面入手:

  一是必须从香港政治体制的决定权入手。该决定权是基本法制订权的一部分,专属於中央,准确地说在全国人大。这是一个基本的政治法事实。因此,理解基本法必须追问中央的立法意志。当然,立法是各种意见妥协的产物,立法档案也是重要的参考资料。

  二是必须从基本法的文本入手。法律固然是立法者意志的体现,但成文法的形式特徵具有独特的意义,一旦法律公布,文本解读就是公众理解法律的基本路径。法律解释不能不顾文本或者与文本意义南辕北辙。

  三是必须考察已经定型的政治现实。政治体制的一个常见的特点是,宪法或宪制性法律规定一套,在实践中往往因为各种行动主体的互动使之发生变形,时间久了就形成宪法惯例,可能往好的方向转,也可能「种下的是龙种,收获的是跳蚤」。考察政治现实,并不是要一味地认可现实,也可以提出批评,如果发现问题严重,还可以启动政治或法律程式纠正错误。

  四是不排除结合当下国情和香港本地民情适当地作目的性解释。法律毕竟要适应形势的变化,因此,有时需要作目的性解释,但要慎之又慎。

  王磊:行政长官地位超然於「三权」之上

  全国港澳研究会理事、北京大学法学院教授王磊认为,张晓明的观点符合香港基本法的有关规定。首先,三权分立不能作为政治体制的一种类型。一般情况下,宪法学将一个国家的政治体制分为三种类型,即总统制(也有的国家属於半总统制,如法国、俄罗斯等)、议会内阁制(如英国、意大利等)、委员会制(瑞士),所以,从政治体制的分类上来说,确实没有把「三权分立」作为国家政治体制的一种类别的,换句话说,三权分立不能作为一种政治体制的概括或表述。所以,张晓明说香港的政治体制不是三权分立完全正确,相反的,认为香港政治体制是三权分立才违反宪法学的基本理论和通说。当然,香港的政治体制是地方层面的,与国家层面上的政治体制还是存在一些区别的。

  其次,香港的政治体制是以行政长官为核心的行政主导体制。如果与现有的国家政治体制类比的话,香港肯定不属於议会内阁制,因为议会内阁制是议会选举中多数党的领袖成为总理或首相并组阁;香港显然也不属於委员会制,行政首长不是轮流坐庄。那麽,与香港最为相似的实际上就是总统制了,总统制就是一种行政主导体制。香港政治体制也是行政主导体制的一种,是以行政长官为核心的行政主导体制。

  香港基本法规定得很清楚,行政长官既是特别行政区的首长,代表特别行政区,也是特别行政区政府的首长,他对中央人民政府和香港特别行政区负责。而且,香港基本法是把行政长官和行政机关分开来规定的。

  最後,行政长官地位超然於「三权」之上。基本法在政治体制里规定了行政长官、行政机关、立法机关、司法机关,又规定了行政长官是双首长制,又是整个特别行政区的代表,显然,相比较行政机关、立法机关、司法机关而言,行政长官应当是权力核心。当然,说行政长官超然於三权之上,不是说行政长官不受法律约束,不是说他不受其他机关的制约和监督,而是强调行政长官在政治体制中的法律地位更加突出,更加重要,任何人、任何机关都必须遵守法律已经成为一个常识,这也是法治的基本要求,行政长官当然不能超脱於法律之外。

  所以,张晓明说到香港的政治体制时,认为香港特区的政治体制是在中央政府直辖之下,实行以行政长官为核心的行政主导体制,行政与立法既互相制衡又互相配合,以及实行司法独立。这个说法完全符合宪法学基本理论、符合香港基本法的规定、全面准确地阐述了香港的政治体制,不仅指出了香港特区各机关之间的关系,也指出了中央和特区之间的关系。

[责任编辑:陈明汉]
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