規范服務行為 加強內容監管 促進產業發展
——總局政策法制司負責人就《網絡出版服務管理規定》答記者問
國家新聞出版廣電總局、工業和信息化部日前公布《網絡出版服務管理規定》，自3月10日起施行。規定對網絡出版服務許可、網絡出版服務管理、監督管理、保障與獎勵，以及法律責任作出說明。從事網絡出版服務，必須依法經過出版行政主管部門批准，取得《網絡出版服務許可證》，有效期為5年。
2月16日，記者就該規定修訂頒布的背景、過程、修訂重點內容等采訪了總局政策法制司負責人。
記者：2002年，原新聞出版總署與原信息產業部聯合頒布過《互聯網出版管理暫行規定》，多年來業界多次傳出這個規定要修訂的消息。這次新規定出台的背景是什么?
負責人：2002年頒布的《互聯網出版管理暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)是原新聞出版總署依據國務院《互聯網信息服務管理辦法》和《出版管理條例》制定的重要規章。《暫行規定》的頒布填補了當時網絡出版管理工作缺乏法律依據的空白，為原新聞出版總署在依法履行網絡出版監管職責、促進產業發展方面發揮了重要作用。《暫行規定》至今實施已有十幾年，無論是網絡出版業的發展還是中央對於網絡管理的要求都有一些新情況、新要求，亟待通過修訂予以解決。具體而言，有三個方面的背景：
一是網絡出版服務業快速發展，亟須加強引導和規范。2002年，《暫行規定》起草頒布時，全國各類經營性和非經營性網站總數不足10萬，從事網絡出版活動的網站數量不多、形式較為單一。近年來，伴隨網絡技術的迅猛發展，網絡基礎條件顯著改善，網絡應用日益普及，極大豐富網絡信息服務內容，網絡出版服務業快速發展。圖書、報刊等傳統出版物內容普遍實現網絡化傳播的同時，網絡文學、網絡學術、網絡地圖、網絡遊戲等原創網絡出版蓬勃發展，網絡出版形式不斷增多。網絡出版服務快速發展的同時，也出現了大量未經批准的非法網站和淫穢色情、有害信息等違禁內容，依法監管面臨更大挑戰，為進一步規范網絡出版市場秩序，維護國家網絡出版領域的文化安全，亟須完善有關法規和規章。
二是中央關於加強網絡文化建設和管理的一系列重要文件精神和國務院對於新聞出版廣電總局的相關職責要求，亟須納入規章之中。近年來，隨著網絡服務業的快速發展，中央對於網絡文化建設和管理不斷提出更高要求，黨的十八大報告提出“加強網絡社會管理，推進網絡依法規范有序運行”，黨的十八屆四中全會提出“加強互聯網領域立法，完善網絡信息服務、網絡安全保護、網絡社會管理等方面的法律法規，依法規范網絡行為”。國家新聞出版廣電總局是國家網絡文化內容建設與管理的重要部門之一，近年來，黨中央、國務院發布的《關於加強網絡文化建設和管理的意見》《關於加強和改進互聯網管理工作的意見》《國務院辦公廳關於印發國家新聞出版廣電總局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》等一系列文件，對總局開展網絡出版服務管理的范圍、邊界等進行了劃分和調整。為貫徹中央精神和國務院職責要求，需要修訂《暫行規定》。
三是2011年修訂的《出版管理條例》就總局制定出台網絡出版審批和管理辦法作出明確授權。2011年3月19日，國務院修訂了《出版管理條例》。新條例第七十三條明確提出“網絡出版審批和管理辦法，由國務院出版行政主管部門根據本條例的原則另行制定”。這一表述，為修訂《暫行規定》，制定出台新規定奠定了法律基礎、提出了明確要求。
綜上，無論是從產業發展實踐需要，還是從中央要求、法規授權等方面看，均需修訂《暫行規定》。
記者：新規定的修訂過程是怎樣的?
負責人：這個規定從最初醞釀修訂到出台，已逾十年的時間，可謂十年磨一劍。在《暫行規定》頒布兩三年的時候，原新聞出版總署就醞釀開展《暫行規定》的修訂工作，但進展確實比較緩慢。一方面，互聯網本身發展變化極為迅速，如何依法辦網、依法管網，管理部門需要深入細致地研究探索;另一方面，在政府層面，由於機構改革、上位法修訂等原因，總局的一些管理職能也在調整變化。
2011年3月，《出版管理條例》修訂頒布，進一步明確授權由國務院出版行政主管部門根據該條例的原則制定網絡出版審批和管理辦法，《暫行規定》的修訂工作就顯得更為急迫。原新聞出版總署有關部門在深入調研的基礎上，數易其稿，形成了《網絡出版服務管理規定》(征求意見稿)，於2012年12月在國務院法制辦網站上向社會公開征求意見，並征求了國務院有關部門、各地方管理部門意見。規定修訂工作受到了各界的廣泛關注，收到了幾萬字的修改意見。意見來源除了有關政府管理部門、互聯網公司和涉外機構，還有若幹律師、網民等個人意見。我們對各界意見進行了認真梳理、歸納和研究，按照嚴格依法、職責有據、有利於規范管理和有序發展的原則，反複研究論證，對許多意見予以吸收采納。
當然，即便如此，現在出台的規定也並非盡善盡美。比如，就網絡出版服務行為的概念如何界定、網絡出版許可的條件如何規范、網絡出版的編輯責任制如何落實等問題，管理部門、業界、專家、網民可能會有不同的認識，我們認為這是正常的。網絡管理是世界性的難題，面對這一新事物，管理部門還要在實踐中不斷探索、完善。
記者：新規定修訂的主要內容有哪些?
負責人：2002年的《暫行規定》共有5章30條，經修改後，草案共有7章61條。與《暫行規定》相比，草案整體結構做了較大調整，單列了《監督管理》一章，增加了《保障與獎勵》一章，其他各章內容也均做了較大幅度補充和完善。主要體現在以下幾個方面：
一是厘清網絡出版服務等概念表述，明確管理職責。網絡管理涉及國務院多個部門的職責，新規定修訂主要以《出版管理條例》和《互聯網信息服務管理辦法》為上位法依據，嚴格按照國務院“三定”規定的授權進行概念表述和職責界定，避免職責交叉。新規定將“互聯網出版”改為“網絡出版服務”，與相關法規、規章的表述方式相一致，也體現了網絡出版產業的實際狀況要求，即其產品是以無形化服務形式出現的。同時，增加了“網絡出版物”定義，采取概括加列舉的定義方式，規定“網絡出版物是指通過信息網絡向公眾提供的，具有編輯、制作、加工等出版特征的數字化作品”，並從四個角度對網絡出版物進行了列舉式描述，將原創出版、集成出版、已出版作品的傳播等不同形式都納入其中。
二是科學設定網絡出版服務許可的准入條件，規范與鼓勵並重。傳統出版單位編輯審核能力強，為體現國家鼓勵傳統出版單位加快與新媒體融合發展的政策，規定其從事網絡出版業務僅需較少條件;其他單位進入網絡出版服務領域則需更為嚴格的資質條件，如應達到8名以上編輯出版等相關專業技術人員等條件。在外資政策方面，由於網絡出版屬於出版業的重要組成部分，新規定明確中外合資經營、中外合作經營和外資經營的單位不得從事網絡出版服務。同時，明確網絡出版服務單位與外資企業或境外組織及個人進行網絡出版服務業務的項目合作，應當事前報國家新聞出版廣電總局審批。
三是細化了網絡出版服務的管理要求，增強可操作性。強調按照“誰登載、誰負責”“網上、網下相一致”的原則，進一步明確了網絡出版服務單位的內容審核責任。此外，要求網絡相關服務提供者在為網絡出版服務提供者提供人工幹預搜索排名、廣告、推廣等服務時，應當查驗服務對象的《網絡出版服務許可證》，防止為未取得相關許可的非法網站提供相關服務。針對某些取得網絡出版許可的公司以合作為名，在他人運營的網絡出版平台上“一證多用”的情形，進一步嚴格許可證管理，規定“網絡出版服務單位允許其他網絡信息服務提供者以其名義提供網絡出版服務”，屬於轉借、出租、出賣《網絡出版服務許可證》的行為。
四是強化事中事後監管要求，加大違法行為處罰力度。新規定新增了《監督管理》一章，對各級新聞出版行政部門的監管職責做了細化規定，對年度核驗的實施機關、年度核驗的要求、程序、報送材料、結果的公開等事項做了具體規定。同時，新規定根據《出版管理條例》、現行《互聯網信息服務管理辦法》等法規重新梳理、充實了法律責任條款，加大了對違法行為的處罰力度。
總之，通過頒布《網絡出版服務管理規定》，在規范服務行為、加強內容監管的基礎上，促進網絡出版產業發展。