聶日明、徐馭堯 為FT中文網撰稿

 

　　  近日，《上海市城市總體規劃（2016－2040）》（下稱《上海規劃2040》）向全社會公示，最令人注意的是，《上海規劃2040》顯示上海將在2020年將人口規模控制在2500萬以下，在2040年控制在2500萬左右，這一點引起了廣泛的爭議。

 

　　《上海規劃2040》將上海城市發展的目標愿景定為“卓越的全球城市”。全球城市指的是能直接影響全球事務的城市，自然不可能是閉門造車的城市，提到全球城市，大家第一個想到的一般是紐約。

 

　　紐約可能是全世界最具活力和多樣性的城市，紐約的多元性首先體現在人員構成的多元上。紐約在去年也曾發布過一份面向2040年的城市發展規劃，這份名為《一個紐約：一份強大而爭議城市的規劃》（以下稱《紐約規劃2040》）的制定者們收集了紐約市民對于紐約的印象，城市、多元性和人成為紐約市民選擇最多的關鍵詞。

 

　　紐約確實是一座包容的、由無數多元生命個體構成的城市。兩百年前的紐約不過是8萬人的小城，二百年來，紐約的人口增長了一百倍。紐約是許多移民到美國的第一站，來自世界各地的移民從世界來到美國、來到紐約，為這座城市帶來了年輕的活力、繁榮的貿易和多樣的文化，紐約也是非法移民最偏愛的城市。根據美國的人口普查數據，現在的紐約市民里有37.1%出生于海外，白人僅占紐約人口的44%，黑人、拉丁裔和亞裔占有近半數的比例。在人口意義上，紐約是一座當之無愧的全球城市。

 

　　上海之于中國，類似于紐約之于美國。時至今日的上海是中國的第一大城市，人口、經濟、納稅等多項關鍵指標全國第一。憑借曾經租界的制度優勢，上海的城市治理以精細化著稱，是多個改革的先行城市，在國企、住房等多個領域為全國提供政策經驗。

 

　　作為外來人口流入最多的城市，上海的居住證、外來人口子女接受義務教育政策，也是大城市中相對開明和規范的。2008年，上海啟動“進城務工人員隨遷子女義務教育三年（2008—2010）行動計劃”，大幅調低外來人口子女在滬入學的門檻，時任市委書記要求，在“十一五”期間，上海要保障隨遷子女全部享受免費義務教育。

 

　　然而，這樣的上海正在遠去。

 

　　2013年，上海的小學招生數達到18.1萬，是近十幾年以來的高峰，但2014年，這一數字下滑為16.3萬，上海的人口一直在增長，下滑的部分自然就是拒絕外來人口子女在上海就讀義務教育的產物。最直接的限制政策是，就讀條件將孩子父母或父母一方持有的居住證件、務工證明年限從1年提高至2年，2015年進一步提高至3年。

 

　　上海還曾表示要進一步提升人口發展質量，優化人口結構和布局，明確將選擇性地接納外來人口，也就是通過一套行政化的手段來挑選這座城市需要的移民，不讓他們的孩子在滬上學只是其中之一。

 

　　城市由人構成，有人的城市才是繁榮的，城市的存在就是滿足人的需求，為人們在城市里交流提供便利。歷來城市規劃的思路都是預測人口并據此提供公共服務的前瞻性建設。這有兩層含義：第一，人是目的，而不是手段，城市經營的目標是為所有人提供服務，而不應該挑選特定的人群留在城市；第二，預測人口不是為了控制城市規模，而是為了前瞻性的規劃。

 

　　《紐約規劃2040》的核心與紐約的包容性文化是一致的：面對2040年的人口增長和老齡化，紐約必須改善社會和物質的基礎設施，提供足夠的公共服務和就業機會，應對人口的變化。紐約并沒有強調它要排斥哪些人，不會給城市發展加上人為的限制，紐約市政府沒有權力也沒有能力替城市選擇居民。

 

　　從紐約的歷史來看，以多元化著稱的“紐約客”是紐約市政府通過一套標準的篩選的嗎？這恐怕是不可能的。多樣性的紐約需要多樣的人才，而人才的挑選則需要由市場的力量來選擇，而非取決于城市管理者的偏好，因為管理者的知識永遠趕不上市場的變化。如果18世紀末的紐約管理者憑借當時人類的知識，只允許熟練的工人進入紐約，而拒絕其余的人才的話，還會有后來作為世界金融中心的紐約嗎？

 

　　上海同樣如此，自開埠以來，多元、包容一直是上海最顯著的標簽，上海就是一座因移民而興起的城市。最早的上海只是一個小縣城，而隨著成為通商口岸，大量移民涌入上海，讓上海迅速崛起成為東方巴黎；改革開放后，也正是數以千萬計的外來人口涌入上海，這些人口并不全是精英人才，但他們促成了改革開放以來上海經濟的騰飛。從當初的一個小縣城到今天的2000萬人口的城市，兩百年來，從全國各地奔赴上海的每個人，都成為了造就上海城市傳奇的不竭動力。

 

　　然而，《上海規劃2040》有一串與《紐約規劃2040》完全相反的刺眼文字：至2020年，將常住人口控制在2500萬人以內，至2040年控制在2500萬人左右，以此緩解人口快速增長和資源環境緊約束之間的矛盾。

 

　　人口是經濟增長最重要的動力，人口是社會的財富。但是，在很多人眼中，人口是負擔，人口會消耗社會資源、導致交通擁堵、擾亂社會治安，低端產業從業人員更是萬惡之源。然而作為中國老齡化程度最高的城市之一，如果沒有年輕的外來新鮮血液注入，上海早就失去活力了。

 

　　從數據上看，上海全市65歲以上的老齡人口已經占到人口比例的19.2%，遠高于北京深圳；而據預測，到2020年，上海戶籍人口中超過60歲的老年人將超過540萬，這意味著，如果總人口控制在2500萬，2040年的上海將迎來一個空前的老齡化時代，哪里還會有什么多元化和活力？

 

　　對于上海而言，更打臉的現實是，如果上海連本國的國民都不愿意接受，還談什么接納世界各地的人們呢？還有什么資格說要建立全球城市。

 

　　我們來看一下《紐約規劃2040》的內容，紐約的城市規劃是圍繞著市民關心的議題展開，最關鍵的五個議題是教育、住房、工作機會、公共安全和健康，無一不和城市居民的生活息息相關。而《上海規劃2040》中上海居民最關心的目標是環保城市、全球城市、多元包容的海派文化城市、關懷城市和宜居城市，上海居民的覺悟似乎比紐約市民高得不得了。

 

　　然而，且不談《上海規劃2040》離多元包容、全球城市相隔十萬八千里，上海市民的覺悟也未必有這么高，最本質的原因還是《上海規劃2040》根本沒有洞察到市民的需求。上海居民的日常生活的重點、焦慮所在，同樣也是孩子教育、住房、就業機會、身體健康，但《上海規劃2040》回應的很少，并且可以預見，這些問題的解決方案重點也不會是增加供給，而是排斥外來人口以減少需求。

 

　　試圖用量化的標準去考核、選擇城市的居民，是一種過于自負的想象。如果上海希望打造一座真正的“全球城市”，則需要以更加開放的胸懷來面對和接納城市的居民。人類選擇群居、選擇城市生活，本身就是一種用腳投票的行為，因為大家相信人們因聚集而帶來的規模效應。作為曾經以“城市，讓生活更美好”為口號舉辦世博會的上海，應該更深知城市規模能給人帶來的幸福。

 

　　很明顯，《上海規劃2040》是一份不合格的答卷。到2040年，如果這份規劃像1959年、1986年和1999年的三份規劃那樣，控制人口目標完全失敗（規劃人口控制規模分別為600萬、1300萬和1600萬，實際人口為1000萬、1600萬和2400萬以上），那還算是一件好事，只不過是一份失敗的方案，打的是規劃部門的臉面。

 

　　我們也希望，上海關于“2500萬人”的人口控制目標設置，是基于對“嚴格控制特大城市人口”政策的回應，而非真的以此為限度提供公共服務。不然，一場可以預見的、關于公共服務稀缺的災難，或許會在不遠的將來等待著我們。

 

　　(注：聶日明是上海金融與法律研究院研究員，徐馭堯是復旦大學政治學系碩士研究生。本文僅代表作者個人觀點。）