2014年7月22日，廣東省惠州市惠城區農村土地承包經營權確權登記頒證首發儀式上，村民拿到土地承包經營權證。圖/視覺中國
原標題：農民進城落戶不必退承包地
新京報訊（記者 沙璐）據新華社消息，昨日，中辦、國辦印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》），要求完善農村土地所有權、承包權、經營權分置（以下簡稱“三權分置”），不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。《意見》要求，不得違法調整農戶承包地，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。
不得違法調整農戶承包地
《意見》提出，要逐步形成“三權分置”格局，即落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，充分發揮“三權”的各自功能和整體效用。
在實施中，《意見》稱，要始終堅持農村土地集體所有權的根本地位。在完善“三權分置”辦法過程中，要充分維護農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能。
同時，通過建立健全集體經濟組織民主議事機制，確保農民集體有效行使集體土地所有權，防止少數人私相授受、謀取私利。
《意見》還強調，嚴格保護農戶承包權。不得違法調整農戶承包地，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。
鼓勵采用土地股份合作等經營方式
在此基礎上，《意見》要求加快放活土地經營權，逐步完善“三權”關系。具體包括引導土地經營權流向種田能手和新型經營主體、依法依規開展土地經營權抵押融資等措施。鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經營方式，探索更多放活土地經營權的有效途徑。
由于完善“三權分置”辦法涉及多方權益，為了確保“三權分置”有序實施，《意見》指出，要做好農村土地確權登記頒證工作，建立健全土地流轉規范管理制度，完善“三權分置”法律法規等措施。
今年8月，中央全面深化改革領導小組第二十七次會議審議通過了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》。
“三權分置”放活土地經營權
改革開放之初，在農村實行家庭聯產承包責任制，將土地所有權和承包經營權分設，所有權歸集體，承包經營權歸農戶。《意見》稱，這極大地調動了億萬農民積極性，有效解決了溫飽問題。
現階段為了深化農村土地制度改革，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行。
《意見》要求，完善“三權分置”辦法，要不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。
解讀：三農學者長子中認為，《意見》出臺是在總結我國農村土地承包經營權改革實踐經驗基礎上，根據新時期、新階段農村現實需要和未來發展作出的重大頂層設計。其核心在于解放和發展農村生產力。
“‘三權分置’的根本是堅持土地農民集體所有，核心是放活經營權，即在農民擁有土地承包權的情況下，擴大土地經營主體的范圍，其既可以是農村集體經濟組織成員，也包括農村集體經濟組織成員之外的其他進行農業生產的個人或企業。”長子中解釋。
可依法依規開展土地經營權抵押融資
《意見》稱，要加快放活土地經營權。支持新型經營主體提升地力、改善農業生產條件、依法依規開展土地經營權抵押融資。鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經營方式，探索更多放活土地經營權的有效途徑。
《意見》認為，通過“三權分置”，可以更好地維護農民集體、承包農戶、經營主體的權益，促進土地資源合理利用，構建新型農業經營體系，發展多種形式適度規模經營，提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，推動現代農業發展。
解讀：長子中表示，“三權分置”使農民的土地權利成為完整的權利，有利于激發農村土地的資本潛能或釋放紅利，有效擴大農民的抵押融資渠道，一定程度上增加了農民收入，為全面建成小康社會打下良好基礎。
“不過，推進‘三權分置’，也要因地制宜。”長子中指出，目前全國絕大多數地區承包權和經營權分置條件已具備，全國2.3億戶承包土地的農民中，大約有6600萬戶農戶或多或少流轉了土地。
在去年國務院啟動的農村承包土地的經營權抵押貸款試點工作實施以來，我國已有300多個縣開展了相關試點。但在一些偏遠落后山區仍不太成熟，因此要繼續探索。當然與此相關的《土地承包法》、《物權法》等法律法規也需要進行相應的修改完善。
穩定現有土地承包關系并保持長久不變
《意見》要求，嚴格保護農戶承包權。農戶享有土地承包權是農村基本經營制度的基礎，要穩定現有土地承包關系并保持長久不變。農村集體土地由作為本集體經濟組織成員的農民家庭承包，不論經營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭。
《意見》強調，任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農戶的土地承包權。不得違法調整農戶承包地，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。
解讀：長子中表示，《意見》順應了城鎮化發展和農民進城的大趨勢。改革開放三十多年來，農民工作為推動我國工業化、城鎮化的新型勞動大軍，大量離開農村進入城市。“然而，農民進城，既無法在城市安心置業，卻又不敢放棄農村的土地，導致土地大量拋荒。”
他提到，以前有一些地方堅持慣性思維，以農民退出土地承包權作為進城落戶的條件，導致我國的實際城市化率低于人口城市化率。“實施‘三權分置’，將土地承包權和土地經營權分開，農民在繼續擁有土地承包權的情況下，既可以進城落戶，也可以務工經商，還可以將經營權轉讓給他人，獲得收益，并在一定程度上加速推進我國城鎮化進程。”
山東土地確權紅利初顯
2014年，山東成為農村土地承包經營權確權登記頒證工作的3個整建制試點省之一。截至目前，已有73910個村和8815.6萬畝承包土地完成了確權任務，占總數比分別為95.9%和98.1%，已基本完成農村土地確權工作。
農民工可放心進城打工
在外省打工多年的聊城市冠縣農民郝紀民終于可以放心打工、進城了。近日他拿著自家的“紅本本”對記者說：“有了承包經營權證，踏實了，也有了安全感。”
記者看到，跟老土地證相比，這本紅色封皮的“農村土地承包經營權證”里，郝紀民家承包村里3個地塊共5.89畝地的四至都十分清晰。且每一塊承包地都劃定了坐標，在空間位置上實現了絕對定位。
記者在山東多地采訪了解到，土地確權登記頒證工作的成效初步顯現，農村“沉睡的資本”逐步被激活，產權改革穩步推進。確權頒證后，有承包地的農民有了更多的財產權利。
土地流轉一年租金6500元
臨清市劉垓子鎮劉垓子村農民劉桂芹家“不怎么用心經營”的5畝承包農地確權頒證后，流轉給了村里的合作社，一年6500元租金。“這地以后不管誰種、咋種，承包權都是俺家的。”
事實上，通過確權頒證，農民吃上了定心丸，土地也可以活躍起來向新型農業經營主體集中，多種形式的適度規模經營為現代農業發展注入了新的活力。
結合農村土地確權登記頒證工作，山東積極探索土地“三權分置”的實現形式，特別是探索放活土地經營權的有效形式，賦予土地經營權抵押擔保權能。截至今年一季度末，山東省土地經營權抵押貸款余額7.59億元，為破解農業規模經營主體融資難問題創出了一條路徑。