作為土地管理法一項重要的配套法規，修改完善後的《土地管理法實施條例》(下稱《實施條例》)有望於2019年出台。屆時，有關集體建設土地入市的一些細則將得到明確。

　　第一財經記者獲悉，自然資源部已把《實施條例》列入該部的2019年立法計劃，確定為“出台類項目”，並擬報國務院發布。

　　現行《實施條例》於1999年1月1日施行，並分別在2011年1月和2014年7月進行過兩次修正。

　　自然資源部一位司局級官員曾透露，將全力配合全國人大常委會做好《土地管理法(修正案)》的送審工作。同時超前謀劃《實施條例》等配套法規的修改完善工作。

　　土地管理法今年有望繼續審議

　　《實施條例》的出台時間，主要取決於土地管理法的修法進程。

　　2018年12月23日，《土地管理法修正案(草案)》(下稱“草案”)首次提請十三屆全國人大常委會第七次會議審議。現行土地管理法自1986年公布以來，曆經1988年第一次修正、1998年8月全面修訂、2004年8月第三次修正。

　　截至記者發稿，全國人大常委會2019年立法工作計劃尚未對外發布，因此還不能確定草案二審的具體時間。但該草案2019年繼續上會審議已經基本確定。

　　今年全國兩會期間，十三屆全國人大二次會議大會發言人張業遂回答中外記者提問時表示，今年將抓緊制定修改深化市場化改革、擴大高水平開放急需的法律。將修改土地管理法、專利法、證券法，制定資源稅法等。

　　近年來隨著我國城鎮化的快速推進，農村土地管理制度改革受到社會各界廣泛關注。此次土地管理法修改聚焦在農村土地制度改革，將縮小征地范圍，集體經營性建設用地入市也將掃清法律障礙。

　　去年12月提請全國人大常委會初次審議的草案共二十九條。在集體經營性建設用地入市方面，草案刪去了從事非農業建設必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定，為破解集體經營性建設用地入市掃除法律障礙。

　　一般而言，一些法律修正草案在初審之後，還會根據審議情況進行相應修改，然後提請二審。

　　市場期待細則

　　土地管理法的這些修改內容直面當前農村土地制度的關鍵問題，尤其是集體建設用地入市問題更是關系到土地供應格局的變化，因此一經披露，便引發社會廣泛討論。

　　“草案如果獲得通過，對整個農村土地制度改革會有一個非常大的突破。”中國城市和小城鎮改革發展中心學術委秘書長馮奎認為，土地是極其重要的要素，城鄉高質量發展涉及到好多體制機制的障礙，現在都跟土地密切相關。

　　馮奎曾對第一財經記者表示，如果集體經營性建設用地直接入市，而不需要像過去那樣先收歸國有，將產生多種效應。第一，它增加了產業用地;第二，增加農民收入，原先集體經營性建設用地收歸國有，大部分收益會由政府獲得，農民分得的比較少，以後有望改變;第三，改變了原先地方政府通過土地財政增收的做法，他們需要更多地考慮轉型，這也是增量效應。

　　雖然草案內容令業界一度興奮，但作為一項土地制度的基本法律，其更注重制度性和原則性，而在實際操作層面，還需要很多配套法規來規范和提供操作指引。

　　這也是自然資源部要“超前謀劃”《實施條例》修改的主要因素。

　　譬如，按照草案規定，集體經營性建設用地可以入市，但何為經營性用地?如何劃定范圍，將決定可以入市的集體建設用地規模有多少，進而才能判斷這個政策對市場的影響到底有多大。

　　按照草案，集體建設用地可以入市的條件是：土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途，並經依法登記的集體建設用地，且明確要求集體建設用地使用權人嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。

　　何為工業、商業等經營性用途?草案並未進一步明確。業界專家多數認為，此次修法仍將禁止在集體建設用地上進行房地產開發，對樓市供地格局影響不大。

　　截至目前，相關部門並未發布過全國集體經營性用地的統計數據，曾有學者統計稱全國大約有4000萬畝存量集體經營性用地。不過，這個數據並未獲得官方認可。

　　易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進認為，草案關鍵點是“經營性用途”。換言之，這次改革涉及的建設用地只是其中的一部分，即經營性用途，沒有涉及包括宅基地、小產權房在內的居住類用途。

　　但與草案規定的“經營性用途”相比，近幾年地方實踐又“跑在了立法前頭”，即將集體建設用地的使用擴展到了居住用途上。

　　在草案提請全國人大常委會審議期間，2018年12月27日，北京市規劃資源委發布消息，大興區瀛海鎮3宗集體建設用地發布掛牌出讓公告，出讓宗地將建設共有產權住房，且對外銷售，銷售均價為29000元/平方米。

　　“大興此類地塊，無論是從北京市場還是全國市場，都屬於重大創新內容。”嚴躍進說。

　　北京大興區是農村“三塊地”改革33個試點地區之一，這項試點將在2019年底結束，其相關經驗也將納入土地管理法的修法之中。草案對集體建設用地入市的相關條文再度進行修改，也存在較大可能。

　　增值收益如何劃分?

　　可以入市的集體建設用地，便具備了資產、資本的屬性。自2015年開展至今的農村“三塊地”改革試點，可為此提供更直觀的數據。

　　自然資源部部長陸昊去年12月表示，33個試點縣(市、區)集體經營性建設用地已入市地塊1萬餘宗，面積9萬餘畝，總價款約257億元，收取調節金28.6億元，辦理集體經營性建設用地抵押貸款228宗、38.6億元。

　　“集體經營性建設用地入市進一步顯化了集體土地價值，試點地區共獲得入市收益178.1億元。浙江德清已入市集體經營性建設用地183宗、1347畝，農村集體經濟組織和農民獲得淨收益2.7億元。”陸昊說。

　　由此可見，可以入市的集體建設土地“值錢了”，但在入市的方式和途徑上，以及增值收益如何分配，草案並未做相關規定，其配套法規中應該進一步對這些問題加以明確。

　　當前，國有土地使用權出讓一般是進場交易的方式，即地方國土部門設定固定的交易機構，參與企業一起通過招拍掛等方式來競買土地。

　　集體經營性用地入市是否也會采用進場交易的方式?是否要依托已有的國有土地市場還是另建交易場所?

　　國有土地出讓目前實行收支兩條線管理，即土地出讓收入全額繳入地方國庫，支出則通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排。那么，集體土地入市的收益怎么分配?

　　從一些地方做法來看，目前集體經營性建設用地入市所獲得的增值收益在政府、集體與個人三者之間進行分配。在集體經營性建設用地入市的試點地區，多數地方政府也參與入市收益的分配。

　　2016年，財政部和原國土資源部聯合發布的《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》規定，農村集體經濟組織通過出讓、租賃、作價出資(入股)等方式取得農村集體經營性建設用地入市收益，以及入市後的農村集體經營性建設用地土地使用權人，以出售、交換、贈與、出租、作價出資(入股)或其他視同轉讓等方式取得再轉讓收益時，向國家繳納調節金。調節金分別按入市或再轉讓農村集體經營性建設用地土地增值收益的20%~50%征收。

　　政府對集體土地的增值收益進行二次分配也在情理之中。土地的增值並非完全由土地所有者造成，不少情況下是政府的基礎設施建設因素帶動了當地土地價格的上升。

　　不過，也有土地專家對第一財經表示，政府在集體土地入市過程中應起到監管者和引導者的作用，而不能充當主導者。政府可以通過征收稅費等途徑來實現二次分配，比如土地增值稅、相關的管理費等。劉展超