田飛龍（北京航空航天大學法學院副教授，全國港澳研究會理事）

 

　　香港特首林鄭月娥於7月31日宣佈將引用《緊急情況規例條例》制定推遲立法會選舉的規例，這是特首在香港反修例運動以來第二次引用緊急法。香港是法治社會，民眾承平日久，對回歸以來繼續有效的緊急法頗為陌生及不適應，甚至連本應熟悉法律與法理的裁判官也會誤解特首引用緊急法的正當性和必要性。在首次引用緊急法制定反蒙面規例之後，香港反對派及法院一度以比例原則及人權保護為由，啟動司法覆核並曾宣佈緊急法部分條款及反蒙面法諸多條款無效，嚴重侵奪特首的自治緊急權並損害香港止暴制亂的法治進程。2020年4月，香港高院上訴庭裁決政府就反蒙面法上訴得直，從而從憲制秩序上維護了特首的自治緊急權。基於香港已有法律基礎以及高院裁決，特首依法再次引用緊急法制定選舉延期的規例，以應對前所未有的新冠疫情並確保選舉公平性。

 

　　反對派的條件反射式的理由總是人權與民主。中央依法制定香港國安法，他們反對。特首依法推遲選舉，他們也反對。實際上，無論是特首的自治緊急權，還是推遲選舉的事實依據，都證明了反對派的所謂反對理由不能成立，只是其一以貫之的「絕對不合作」鬥爭路線的再次展現。從「一國兩制」的緊急權法理來看，存在中央主導的國家緊急狀態權（基本法第18條）以及特首負責的自治緊急狀態權（《緊急情況規例條例》），自治緊急權是特區高度自治權的有效組成部分，也是基本法建立的行政主導體制的重要權力元素。緊急權在法理上應對的是超出常規法治能力的危機狀態，避免憲制秩序癱瘓或公眾安全嚴重損害。具體而言，反蒙面法針對的是反修例黑暴運動對香港法治與人權的極端挑戰，而推遲選舉規例針對的是新冠疫情造成的嚴重公共健康與安全危機，以保護香港的人權及民主選舉的公平性。

 

　　延期選舉的主要理據是疫情防控和選舉公平。疫情防控的理由和依據是充分且顯著的。從比較層面看，全球已有數十個國家因應新冠疫情推遲了選舉，延期的期限在3個月到1年不等。從香港本地疫情的嚴重性來看，7月以來出現了新的爆發期與激增趨勢，每天日增超百例，特區政府無法從科學證據及管治措施上確保9月6日之前可以控制疫情及保障選舉活動安全有序開展。特區政府在決策說明中給出了疫情數據和權威的專家判斷，這是任何民主政府決策都需要尊重的科學基礎。與之相關，如果按照反對派的意見如期選舉，不僅對新冠疫情防控及公眾健康安全造成嚴重損害，而且會破壞民主選舉的公平性。在嚴重疫情下進行選舉，負面後果包括：其一，反對派的「非法初選」扭曲了民意和政治競爭規則，造成誤導性和激進氛圍，對特區憲制秩序的理性與穩定性造成威脅，而這種威脅很可能即刻反映在隨之而來的選舉中；其二，大量在內地工作或定居的香港居民因疫情防控原因無法按時返回香港投票，可能導致香港政治生態失衡及代表性赤字；其三，疫情加重條件下舉行選舉，對行動不便及健康狀況不佳的老年群體是毀滅性打擊，不僅破壞其健康安全，也損害其投票意願和政治行動能力；其四，疫情加重條件下強推選舉，還將造成社會怨氣過盛，民心難以從容理性投票，給本土派和政治攬炒派帶來破壞香港憲制秩序的新機會，但整個香港卻要付出嚴重的政治社會代價。

 

　　為了確保延期選舉安排的合法性與合理性，特區政府採取了「兩步走」的方案：第一步，特首會同行政會議依法形成延期選舉的共識並制定相關規例；第二步，特首依據基本法並認識到推遲選舉帶來的立法會「權力真空」問題屬於中央事權，依程序提請中央人民政府支持及尋求全國人大常委會作出專門決定。這樣的憲制處理程序是符合憲法與基本法構成的特區憲制秩序的，也體現了特區政府對基本法與中央事權的準確理解和對有關憲製程序的嚴格遵循，體現了「一國兩制」範疇下中央管治權與高度自治權的有機結合。特區政府對基本法的全面準確理解與對自治權邊界的法治維護，顯示了較高水準的政治成熟和負責制精神。選舉屬於地方自治事務，但推遲選舉造成的立法會權力真空及特區憲制秩序運轉障礙，儘管有本地法例上諸如《立法會條例》第11條規定的緊急會議機制，仍然難以滿足延期期間立法會履職需求，故需要請示中央依據憲法和基本法作出權威性的法律決定。人大決定是全國性法律文件的一種，拘束香港所有自治機關，並不受香港司法覆核的挑戰。特區政府的延期選舉規例有人大決定的權威加持，可確保其法律地位和效力不受本地挑戰，確保延期選舉期間的疫情防控、立法會運作以及後期的選舉重啟在合法、有序、公正、高效的軌道上展開。

 

　　選舉民主的根本目的是什麼？顯然是由集體民意選出負責任的政府及公權力代表，由合法的公權力代表來保障人權及民主價值。如期選舉在形式上似乎維持了民主秩序的連續性，但在疫情如此嚴重以及本土激進派破壞選舉的挑戰下，卻可能造成對香港居民健康安全的人權以及民主選舉的公平性的雙重破壞。民主選舉必須服務於人權保障及民主價值的鞏固，不能因選舉程序安排不當造成嚴重的人權損害與民主價值的反噬。特區政府的延期選舉決定，秉承了對居民健康安全負責並保障選舉公平的憲制責任與政治倫理，是正當合法的。而人大的專門決定則體現了中央對香港民主選舉、特區依法施政以及特區憲制秩序安全的憲制性責任與依法治港的理性精神。一年之後，我們相信在特區政府良好管治及中央全方位支持保障之下，疫情必定受控，經濟活力有效復甦，民心民意理性迴轉，本土激進派漸趨邊緣化，外部干預勢力遭受國安法挫敗，重啟的香港民主選舉可以被信任選出負責任的新一屆立法會以履行基本法賦予的代議民主機構的治理責任。