委托第三方機構清理地方性法規
重慶開門立法的啟示
《瞭望》周刊編者按
法律是治國之重器,良法是善治之前提。剛剛閉幕的黨的十八屆四中全會明確提出,建設中國特色社會主義法治體系,必須堅持立法先行,發揮立法的引領和推動作用,抓住提高立法質量這個關鍵。
從探索委托第三方起草法律法規草案,到對部門間爭議較大的重要立法事項,由決策機關引入第三方評估,充分聽取各方意見,協調決定,不能久拖不決……在深入推進科學立法、民主立法方面,四中全會提出的一系列新要求擲地有聲、引人注目。
在用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定成為全社會共識的當下,如何用更民主的辦法、更科學的程序來提高地方立法質量,考驗著立法工作者的法治智慧。重慶市人大常委會、重慶市政府委托第三方機構全面清理地方性法規和政府規章的創新實踐值得借鑒。
重慶市去年以來在“開門立法”上積極作為,通過財政購買服務方式、委托第三方機構對直轄以來制定的371件地方性法規、政府規章進行全面系統清理,用第三方的眼光來審視、發現地方立法中存在的問題和不足,並在地方性法規規章的立、改、廢中注重吸納專家意見。目前,重慶市已經廢止3件地方性法規、11部政府規章,對專家建議適時修改的地方性法規和政府規章,按照輕重緩急和立法程序正在逐步推進。
一些法學專家認為,法規清理是一項重要的立法活動。重慶市委托第三方機構對地方性法規和政府規章進行全面清理,是地方立法工作創新方式方法的一次大膽嘗試,在全國尚屬首次。重慶市對立法機制的創新實踐,為各地“開門立法”、提高地方立法質量、防止部門利益法律化等方面探出了一條新路。
提高地方立法質量 夯實良法善治基石
對於直轄後的重慶市來說,地方立法工作已走過17年的曆程。在中共重慶市委的領導下,曆屆重慶市人大及其常委會積極推進地方立法工作,已制定現行有效的地方性法規195件,有力促進了重慶經濟社會發展,解決了關系群眾切身利益的重大民生和發展問題,保障了公民、法人和其他組織的合法權益,尤其是一些創新性的地方立法,為重慶市的改革發展提供了強有力的法治保障。
堅持慎立多修,注重有效管用,切實提高地方立法質量,是新一屆重慶市人大常委會確立的立法思想。為了科學編制新的五年立法規劃,使立法規劃對地方立法工作起到引領和規范作用,全面清理地方性法規和政府規章成為此次改革的“突破口”。
“直轄之初,重慶市人大常委會移植了一批當時四川省的地方性法規,這對剛剛直轄的重慶做到有法可依發揮了很好的作用。但隨著時間的推移,有的法規已經不能適應改革發展需要了,但是具體不適應到哪種程度,需要我們摸清家底,通過法規清理分析存在的問題,為提高下一步的地方立法質量提供重要參考。”重慶市人大常委會副主任鄭洪介紹說。
為了確保法規清理質量和清理結果客觀,2013年,重慶市委決定變以前的專項清理為全面清理,變以前內部自我清理為委托清理,委托西南政法大學等以第三方身份來清理法規,充分利用學校的專業優勢,從法理學的角度評價地方性法規,並給出建議。
鄭洪表示,委托第三方全面清理地方性法規,對於提高地方立法質量的創新意義在於探索“開門立法”的新路徑,在立法過程中,充分發揮立法工作者、實際工作者和專家學者的作用,實現優勢互補,這有利於進一步提高地方立法質量,不斷推進重慶民主法治建設。此次法規清理工作對於做好新形勢下人大工作也有啟迪,就是要進一步提高人大工作的科學化水平。
打破“體內循環”自查自糾慣例
帶著重慶市政府法制辦開具的介紹信,西南政法大學的孫兵副教授與同事一道,走進重慶市政府的40多個部門開展政府規章的清理工作,從起初不被理解和接受,甚至受到冷遇,到對《重慶市基礎設施項目收費權受益權質押管理辦法》等多個政府規章提交廢止建議報告,讓一些政府部門感到“臉紅”與“震驚”……
負責清理獻血條例的教師還親自去獻血,以親身體驗感知相關規定是否符合實際……
這是重慶市委托第三方機構全面清理地方性法規改革的一個縮影。
據了解,在清理地方性法規、政府規章時,通過人大或者政府有關部門自查自糾內部清理是各地普遍采取的方式,清理的重點主要是解決地方性法規與上位法不一致的地方,難以避免部門主導立法帶來的部門利益法律化問題。為打破這一慣例,在重慶市委的領導下,重慶市人大常委會、重慶市政府去年6月與西南政法大學簽署委托協議,並整合重慶大學、西南大學等高校近200名專家學者,對直轄以來現行有效的195件地方性法規、176件政府規章進行全面清理。
經過8個多月的全面掃描、逐一清理,第三方機構提交了13冊共3064頁的地方性法規和政府規章清理報告,對地方性法規提出了787條立法建議,對政府規章提出了734條立法建議。
“14個分項目小組和相關課題組,通過建立標准統一的評價模板,采用定量與定性的評價體系,全面盤點清重慶地方立法的‘家底’。”西南政法大學黨委書記張國林介紹說,圍繞合法性、合理性、適當性、實效性、執行性、規范性“六性”標准,主要清理法規規章是否存在與憲法和上位法相抵觸的內容,在處理公權與私權、權力與權利、政府與市場等關系的制度設計方面,權責規定是否匹配;處罰種類和幅度設計是否合理、適當,執法體制、機制、措施是否明確,細化上位法的內容是否准確、恰當等問題。
重慶市人大常委會、市政府也不是“委托了事”,而是在清理過程中常常與清理團隊溝通,了解進度,交換看法,協助解決工作中遇到的難題。最後,組織了由市人大代表、政協委員、管理相對人、有關社會組織負責人、企事業單位代表、有關部門領導、有關專家、律師等組成的若幹評審驗收組,對西南政法大學的清理結果進行評審驗收。
一些專家認為,重慶市借腦借智、委托清理,突破了以往由市人大常委會及相關專工委清理法規“體內循環”的方式,實現了立法實務工作和立法理論研究雙方的優勢互補,保證了清理工作的質量和效率,使這次法規全面清理工作成為了實踐法治精神、推動法制完善、引導社會輿論的過程。
劍指“部門利益法律化”弊端
一些專家指出,長期以來,我國法規清理采取的“人大主導”加“部門參與”模式,容易使一些政府部門在“查找問題”時,可能對“部門利益法律化”內容視而不見或作選擇性處理,最終導致法規清理結果上容易做妥協、和稀泥、打折扣。
重慶市人大法制委主任委員餘捷表示,重慶市人大常委會對委托清理成果進行研究論證後,編制完成重慶市2013～2017年地方立法規劃,並適時啟動對現行法規的“改廢並”,目前已經廢止了3件地方性法規、對4件法規進行了修改,第三方機構建議“盡快修改”的法規,被優先納入立法規劃的有34件。此外,很多廢止、合並、新制定地方性法規的建議,也在規劃編制過程中受到高度重視。
“地方政府規章大多是由部門主導制定,當我們把專家意見原汁原味地提交給相關部門時,部門的反映都比較強烈,有的可以用‘震驚’來形容。”重慶市法制辦主任張曉濤介紹說,此次清理工作尤其注重專家清理結果的運用,力求消除部門利益法律化問題。
目前,重慶市政府對專家建議廢止的11部政府規章已進行了廢止;專家建議盡快修改的7部政府規章年內將完成修改出台;對專家建議適時修改的政府規章,按照輕重緩急和立法程序逐步推進。此外,重慶市政府還注重建章立制,出台了《重慶市行政內容基本規定》和《重慶市行政立法程序規定》,從實體內容和工作程序等方面強化對政府立法的管理和監督。
據了解,重慶市采用財政購買服務的方式,由專業團隊以中立立場獨立完成法規清理工作,確保了清理結果的中立性、客觀性。張曉濤介紹說,以往的清理中,專家學者多是以個人名義參與部分工作環節,這次大學專家集體深度介入法規清理各個環節,比較准確、全面、系統地反映了法規和規章的客觀狀況,為法規規章的立、並、廢、改提供較客觀的依據。
“委托中立機構清理法規,體現了科學決策的態度。”西南政法大學教授盛學軍表示,中立機構的相關評價,在一定程度上會影響到一部法規或相關條文的立改並廢,直接影響到執法權的配置。事實上,清理工作越到後期,各方觀點的相互碰撞、爭執越激烈。此時,第三方科研教育機構的評價除了科學性外,由於處於超然的地位,不帶有預設性的立場,能充分聽取和考慮每一個部門、每一個利益方的意見建議,最後的評價不一定最准確、最正確,但肯定是最中立的。委托第三方機構確保真正用中立的態度來審視各類鮮明的意見分歧和利益糾紛,其價值是非常顯著的。
重大改革於法有據
深化改革的新形勢下,不僅要發揮立法的規范和保障功能,也要拓展立法的引領和推動功能……
通過立法引領改革方向、推動改革進程、保障改革成果……
如何把改革決策與立法決策有效結合,堅持在法治框架內推進改革,成為重慶市科學立法思考和探索的重大課題。
重慶市人大常委會主任張軒表示,實現改革決策與立法決策相結合,堅持在法治框架內推進改革,是中央提出的新要求。在中國特色社會主義法律體系已經形成的背景下,地方立法應當堅持慎立多修、注重質量。法規清理是在重慶市委的領導下進行的,這也是重慶依法治市的“組合拳”之一,是從源頭上查找問題、提高立法質量的一項重要舉措。決不可將清理成果束之高閣,將清理與成果運用搞成“兩張皮”。本屆人大五年立法規劃和2014年立法計劃的形成,都充分運用了法規清理成果,應當認真貫徹實施。市人大有關專工委、市級有關單位和自治縣要認真研究法規清理報告提出的建議,注重消化吸收,切實把好立法質量關,還要突出立法的地方特色,切實解決事關重慶市改革發展的實際問題。
“當前正處於全面深化改革的關鍵時期,新的改革政策和措施正在陸續出台,地方立法既要將中央已經明確的方針政策落實到位,還要前瞻性地為未來的改革發展留足空間。”重慶市人大法制委辦公室主任張鎮洲介紹說,此次法規清理工作始終堅持了清理“家底”、創新制度、為“改革鋪就法治鋼軌”原則,注重法規制度設計的前瞻性和系統性。
據了解,重慶此次法規清理工作,不是簡單對照上位法規定,還充分考慮了行政審批制度改革等重大改革舉措的實施,如“對地方先行立法且符合改革方向但不符合上位法有關規定”等問題,實事求是分析問題原因,有針對性地提出立法建議,突出了立法的前瞻性。經清理,查找出20件制度設計不合理、前瞻性不夠的法規,占地方性法規總數的10.3%。
全國人大代表、清華大學法學院教授周光權認為,借助“第三方”視角,進行多層次、多維度評價,客觀、理性地審視自身的立法工作,較好地體現了改革的精神和勇氣。
“開門立法”長效機制亟待建立
部分專家指出,在用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定成為全社會共識的當下,所依的“法”質量高低很關鍵,如何用更民主的辦法、更科學的程序來提高地方立法質量,考驗著立法工作者的智慧。
全國人大常委會法制工作委員會副主任李飛認為,對法規的清理,一直為社會各方所關注,要確保法規清理工作的質量,與民意同行是關鍵。法律規定是否公正合理,千千萬萬的法律適用者在與法律“打交道”的過程中,感受最直接,也最有發言權。因此,法規清理要“開門”面向全社會,集思廣益,廣泛征求相關部門、被管理對象、社會大眾和專家學者的意見,甚至是專門征求愛與法規“較真”者的意見。只有這樣,法規清理才能“不留死角”,才能取得預期的效果。
西南政法大學行政法學院院長譚宗澤教授建議,盡快建立地方性法規的定期清理機制,適時出台地方人大政府定期清理規范,讓清理的長效機制明確化和法律化。
一些法學專家認為,重慶市探索了集中委托清理法規的基本路徑和方法,為妥善處理立法技術規范和法律規范之間的沖突、抵觸、不一致等情形積累了經驗,建議全國主要大中城市建立地方政府規章立法資源數據庫,為今後地方科學立法、民主立法提供系統、全面的經驗借鑒和參考。
張軒表示,這次委托第三方對地方性法規進行全面清理,有效聚合了人大、政府以及學校各方的力量,是健全和完善“黨委領導、人大主導、政府協同、公眾參與”立法組織協調機制的生動實踐,是立法機制的實踐創新。要認真總結研究法規清理的方式方法,進一步優化工作機制,定期對地方性法規“望聞問切”,使法規清理逐步形成常態化。要進一步探索這一好的經驗做法,深化與科研院校的合作,完善開門立法機制、重大立法問題專家咨詢論證機制、法規案表決前評估機制等,不斷提高重慶市地方立法質量。新華社記者 朱薇
(原載於新華社《瞭望》周刊第45期)
