近年来，南海问题已成亚太的热点问题，国际上许多分析者认为，南海问题是亚太最可能爆发冲突的问题之一。冷战后美国的南海政策日趋强硬，其演变大致分为三个阶段：

　　第一阶段(1990-1994年)，上世纪七八十年代，美国从未把南海岛屿争端看作安全问题和关注重点。因此冷战后这一阶段美国不对领土要求的合法性作出判断，只要求维护航行自由和用和平手段解决纠纷。

　　第二阶段(1995-2009年)，1995年中国和菲律宾关于南海美济礁发生争端后，美国对南海关注度明显增加。从2009年起，南海问题开始成为美国在全球和亚太事务上的关注重点之一，而对南海问题关注的天平，也从南海领土争端的和平解决向美国在南海的航行自由倾斜。

　　第三阶段(2010年至今)，随着美国战略重心开始转向亚太，南海领土问题成为美国在亚太地区关注的重点。2010年东盟地区论坛部长会议上，时任美国国务卿希拉里提出，国际航行自由是美国国家利益;虽然美国在南海岛屿的领土要求上不选边，但美国认为这些要求必须符合国际法;领土争端应用和平手段来解决。这番讲话被普遍看作是美国南海政策的转折点，从“观察”转为“干预”。

　　近来，美国在南海问题上的态度发生明显变化。第一，美国在领土要求上实际做了如下选边：中国的领土要求不符合国际法，因此不具有合法性;对其他国家的领土要求是否符合国际法不做表态。第二，中国在南海的主权要求阻碍美国长期追求的目标——国际航行自由。有证据表明，美国政府内部已就在南海问题上对中国采取更强硬的立场形成共识。

　　那么，美国南海政策演变的缘由何在?许多分析把南海问题仅仅归结为“第三方因素”在中美关系中的负面作用，但这忽略了一个重要事实，即国际航行自由是美国生命攸关的利益，或说是 “核心利益”。因此当南海主权问题与南海航行自由叠加在一起，它就不再只是“第三方因素”，而成为直接关系美国核心利益的问题，因而美国对其他有领土要求国家利益的关切，也相应地转化为维护自身核心利益的手段和策略。

　　除了对航行自由的担忧，还有其他因素促成美国南海政策的转变：

　　第一，南海的战略重要性日益增长，它承担着全球约50%吨位的海运，是全球海运通道的咽喉要道。

　　第二，海上航行自由对美国实行其全球战略极为重要。美国《2010年海军行动概念：执行海上战略》报告包含新的海上基地的概念，它指出，对海上基地的挑战可能来自沿海国家，它们基于对自己环境、保护区、移民、卫生、安全、习惯法或治安防卫的担忧，颁布对航行自由的限制。一旦得到指示，美国海军将根据国际法，挑战超越海洋国家合法权威的限制。

　　第三，美国战略重心向亚太转移，以及美国计划到2020年把在太平洋部署的海军兵力比例增加到60%，使得在南海地区的航行自由对于美国来说变得尤为重要。

　　第四，在亚太地区加强同传统盟国的关系，并建立新的伙伴关系。美国在南海问题上偏袒菲律宾和越南，同其执行“再平衡”战略相一致。

　　第五，平衡中国在亚太地区日益增长的经济和政治影响。美国尤其担心，中国军力日益增强，行为更加强势，将对航行自由和美国在这一地区投放兵力的能力构成限制。

　　鉴于海上航行自由对美国执行其全球战略的重要性及美国南海政策的演变趋势，可以预料，未来美国在南海问题上的立场不会软化，其南海政策日趋强硬和在南海问题上介入程度加深，不仅会影响南海局势，也会深刻影响中国周边环境和亚太地区的国际关系。中国需做好充分应对准备，并采取稳妥对策。

　　(周琪 作者是中国社科院美国研究所研究员)