「依法治國，建設社會主義法治國家」的治國方略需要各級政府部門和社會的回應，而城市管理綜合執法則是法治理念在城市管理中的具體實踐。事實上，從中央到地方，城管執法話題近年來一直是持續討論，今年的全國政協工作報告對此亦有關注。全國政協主席俞正聲指出，就健全依法維權和化解糾紛機制、規範城管執法行為、推動全社會樹立法治意識等進行調查研究。
在「依法治國」的大背景下，如何理順城管執法體制，加強城管綜合執法機構建設?全國政協委員黃揚略提出，必須在規範文明執法的同時，進一步明確城管執法「權力清單」，培養有效執法力量，才能推動破解城管依法執法的困局。他建議借鑒國際先進經驗，結合內地實際情況與執法實踐，重新設置城管部門的功能與職責，將城市執法權歸於公安，建立以員警為執法主體的城管綜合執法體制。同時，推行交、巡警合一的警務改革，設置街頭執法警務平台，從而增強有限警力的複合型功能。
全国政协委员黄扬略
香港商報記者 顧安安
城管執法亂象亟待反思
隨着中國城市化進程的不斷加速，「城管」的地位越發突出，作用有目共睹，但頻繁發生的暴力執法問題早就引起了民眾的普遍不滿，嚴重影響了政府的公信力。
全國政協委員，香港商報社、經濟導報社社長黃揚略認為，城管執法出現的問題，原因在於城管職能定位模糊，執法權力缺乏清晰授權，執法彈性空間過大，工作人員素質參差不齊。一些行政執法人員把執法當作一種特權，執法犯法，濫施處罰，徇私枉法，以權代法，導致野蠻執法、暴力抗法事件層出不窮。
此外，各地的城管部門在行政機構中的設立尚無法律依據，其機構設置、名稱、執法規格和管理體制不一致，上無主管部門，下無政府組成部門，處在一種各行其是的無序狀態，城管執法隊成為政府部門中的「雜牌軍」，不僅影響政府公信力，更存在管理「失控」的風險。
由於地位沒有法律確定，職能沒有法律授權，手段沒有法律保障，建設沒有法律支撐，造成城管執法「名不正言不順」，長期以來「借法執法」，從而令執法的合法性、正當性、權威性多受置疑，各種處罰規定形同虛設，違法者在事實上也沒有受到任何懲處。「這充分說明，我們對依法行政重要性的認識和按法定程式辦事等方面，還存在較大差距。」黃揚略說。
國際經驗值得借鑒
為何在西方國家鮮見「城管」身影，更沒有小販與城管發生衝突的新聞?黃揚略委員認為，這是由於國外履行「城管」職責的，幾乎都是警察。這些國家大多都會立法，對「誰來管理、如何管理」作出詳細的規定。「由警察行使城管職能，是目前發達地區普遍施行的一種方式。」
他告訴記者，如在香港，城管的部分職責已經被警察的職能所替代了，正常某個轄區的「片警」在巡邏時，對佔道啥的行為就有權進行管理。如果警察發現流動商販(即「走鬼」)而不制止管理的話，嚴重者是要被革職的，這對於一名警察而言，是非常嚴重的處罰。香港的城市管理實行警署、行政執法、法院一體化，食環署與警署、法院形成了有機的效率極高的執法體系，增強了政府管理城市的力度，提高了執法效率。再比如，日本1958年制訂的《輕犯罪法》就規定，亂買賣、亂停靠、公共場合插隊、違法建築等34項都屬於輕犯罪行為，員警可以依法處理。
此外，紐約、倫敦、東京、新加坡等城市，其城市管理職能也統一由警察行使。警察不僅管刑事、治安，也管亂擺賣、亂丟垃圾、亂停靠、公共場所插隊、乞討、流浪及違法建設等城市管理方面的違法行為，這似乎已成為國際慣例。
反觀內地，路上的巡警對那些亂擺賣、亂張貼等行為卻幾乎視而不見。黃揚略認為，「這種『多頂大蓋帽管不了一個破草帽』的執法模式，不僅是對警力的嚴重浪費，更會造成執法出現真空。」
內地實踐尚需完善
事實上，有部分城市如四川綿陽，已在公安系統中成立了城市管理警察分局(大隊)，設立了「城管警察」的新警種，將城市管理類的部分行政處罰權集中到公安機關，由警察行使城管執法權。這種做法雖然存在一些爭議，但在實際操作中確實收效顯著，加強了執法的權威性，一定程度上震懾了普遍存在的暴力抗法行為，在立法缺失的情況下，為規範城管執法找到了合理的解決方案。
從目前已有的實踐看，如廣州、深圳等城市，亦正在醞釀立法由公安部門設立或者指定專門機構，專門負責協助和配合城管執法。然而黃揚略卻認為，「這種方案實際上是各方妥協的結果，同一項工作，兩個部門共同出動，勢必造成行政執法成本的浪費，造成機構重疊，背離了『大部制』改革精簡機構的初衷。」在他看來，不能簡單地讓城管隊伍併入警察編制。因為一旦如此，將擴張城管人員的權力，可能導致權力被濫用。近年來城管遭遇形象危機，此舉可能火上澆油，加劇城管與被執法人之間的矛盾。
因此，他建議可嘗試逐步取消冗餘的城管隊伍，城管執法權交由公安系統，並對交、巡警進行合併，成立一支城市管理執法員警隊伍，行使城市管理職能。通過功能歸口之後，城管執法權的正當性問題將得到解決。
建議推行交巡警合一警務改革
關於交巡警合一的做法，重慶的試點是最為成功的案例。黃揚略在重慶考察時，曾對當地交巡警合一的運作效果進行調研。數據顯示，警務改革退出不足百日，重慶主城區刑事案件同比下降41%，多年來首次出現街頭「兩搶」案件零發案。
他告訴記者，重慶的交巡警合二為一，並非是兩個部門的簡單合併，而是將維護治安、管理交通、打擊犯罪、服務市民的四大職能有機融合，實現交巡警隊伍的功能綜合、整體聯防、一警多能，大大提高了見警率和執法效率，從而增強了有限警力的複合型功能，使警力起到「1+1>2」的作用。
黃揚略委員建議，可參照重慶的做法，整合目前交警與巡警的部分職能，組建一支人數不多但精幹的新型交巡警隊伍，在中心城區試點執法，先行先試。
他指出，在很多城市，大部分交警現已基本從交通指揮中解脫出來，但因其職能單一，面對街面犯罪不管不問，仍然依賴其他警種來處理。而巡警卻由於受制於人員編制數，警力無法滿足於街面巡邏和控制的需要。因此，實施交巡警合併有助於緩解當前矛盾。
不可否認，一些城市如上海、海口等，曾經實行過交巡警合併的警務改革，但均告失敗，可見此類改革牽一鬆而動全身，勢必要考慮多方因素的影響。如何整合兩者才能使交巡警這一警種發揮出最大效能?對此黃委員建議，可小規模先行先試，組建一支人數不多但精幹的新型交巡警隊伍，在中心城區試點執法。
建議城管執法權歸於警察
黃揚略委員認為，交巡警合併後，其職責除對轄區內的交通、治安等出現的違法行為實行「一條龍整治」，還應履行部分城管職能，對佔道經營、破壞公共設施等行為進行處罰。「一般民眾的不滿和反感主要來自城管執法的野蠻、粗暴和隨意，如果換由警察來執法，無疑具有正當性、嚴肅性和權威性。」
他指出，交巡警的整體素質決定了綜合執法的效果，因此必須對上述這支隊伍進行綜合執法的嚴格培訓。「讓他們既熟悉交通法規，又要熟悉各類治安、刑事法律法規，既能站馬路疏導交通，又能巡邏查控治安隱患，同時對破壞城市環境的違法行為及時制止和查處。」
黃揚略並強調，城管執法併入交巡警，就必須對相關法律法規進行修改，讓交巡警的職責包含城管的職能。事實上，現有的《治安處罰法》已包含許多與城管執法相關的內容，需要再進行適當的擴充。制訂城管執法員警的編制、規格、待遇、獎懲辦法，用法律和制度明確權責。具體可包含以下幾方面內容：1.主體地位問題;2.人員設置問題;3.執法手段問題;4.執法職能及範圍劃分問題;5.執法程序問題。
此外，對這支「警察城管」隊伍的建制，他建議由上至下可為：城管巡警總隊——支隊——大隊——中(分)隊。各區的城管指揮中心即可讓110代之。既精簡機構，又簡化程序，權責統一，職責明確。同時，在警力不夠的地區，可選拔具備過硬素質的、原城管公務員編制的人員加入城市管理執法警察隊伍，用以補充警力。
改革維艱 勢在必行
黃揚略委員指出，從國際經驗看，建立以警察為執法主體的城管綜合執法體制，是一種成熟、規範的執法模式，應當作為改革的主要方向，其作用不可小覷。
首先，可使城管執法權威和資格得以保障。因警察隊伍有着較成熟、嚴格的管理體制，工作程序由完整的法律體系明確，在執行警務時，必須遵循法律章程。由警察來充當城管執法主體，經《警察法》授權後可進行合法的檢查及強制措施，對公民自由和財產權均由法律來限定、規範、保障以及追究。
其次，減少暴力抗法現象。警察執法具有剛性及強制性，執法效率高。據相關機構的測算，1名警察執法相當於10名城管隊員的執法效率，2名片區巡警比一個城管中隊管理還要高效、規範。因此，由警察擔任城管執法主體，可統一執法隊伍，整合執法資源，節約執法成本，規範執法行為，及時處置突發事件，減少治安糾紛。
其三，行政體制改革的有益嘗試。在日常的城市管理中，交警、巡警、城管部門在職能上存在重複交叉，雖可以相互互為補充，但實際執行中卻壁壘森嚴。部門之間各行其是、各自為政的城市管理現狀，造成警力和執法資源的極大浪費。通過整合城管治安和員警隊伍，向體制改革要警力、要效率，變多頭執法為真正意義上的綜合執法，規範執法行為，提高見警率和執法人員管事率，提高執法的剛性和效能，是最符合法治精神和最有效的城管行政執法體制改革途徑。
但他同時表示，必須承認，這種模式涉及執法體制的改革，影響面大、敏感點多。必須打破地方政府、城管執法部門、公安機關等原有機構架設所形成的固定利益格局和思維定式。要推動改革，就需要有傷筋動骨的勇氣和決心，也需要自上而下決策和實施的步調一致，無疑考驗決策層的膽識和魄力。