漫畫 張建輝
備受關注的國企改革方案日前出臺。9月13日，《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》公布，從分類改革、完善現代企業制度和國資管理體制等方面明確了國企改革的路徑和方向。9月15日，中央深改組第十六次會議再次聚焦國企改革，審議通過了《關于鼓勵和規范國有企業投資項目引入非國有資本的指導意見》，強調拓寬國有企業投資項目引入非國有資本的領域，完善引資方式，規范決策程序，防止暗箱操作和國有資產流失。
國企改革頂層設計的完成，標志著新一輪國企改革即將全面啟動。從1978年國企試點利潤分成算起，國企改革歷經放權讓利、經營權和所有權分離、建立現代企業制度、抓大放小、私有化浪潮、公司制和股份制改革、上市潮、建立國有資本管理體制等階段，在30多年里，從斷奶到重生，從停滯到發展，國有企業在陣痛中與市場經濟體系漸趨融合，涌現出一批具有競爭優勢的企業。但同時，也出現了迷戀壟斷格局、不愿向市場主體轉變，“一把手”權力過大、現代企業制度形同虛設，管理混亂、經營效率低下，灰色利益輸送鏈條難以斬斷、國有資產流失嚴重等問題。解決這些問題，不僅關系國企的生存和發展，更關系不同性質的市場主體能否得到較為平等的“國民待遇”，要素資源能否得到合理分配，經濟增長能否突破瓶頸等大局。在經濟下行壓力增大的現實背景下，推動國企深化改革就更加迫切。新出臺的國企改革頂層設計，以國企存在的問題為導向，對此作出了回答。
最大突破 推進國有企業分類改革
國企改革頂層設計中最引人注目的，是決定推進國有企業分類改革。圍繞分類改革，厘清了國企的屬性問題，并在產權問題上有所突破。國有企業的全民屬性雖然從未動搖，但在市場實踐中，不少國企憑借優勢地位，在競爭型市場和領域靠行政手段獲取壟斷利潤，在非競爭型市場和領域靠市場手段獲取壟斷利潤，其結果是，限制了其他類型市場主體的發育，抑制了創新和公平秩序的建立。由于“近水樓臺先得月”，國企還能以最小成本獲得貸款支持和財政補貼，這一特權不止一次引發社會廣泛關注，也容易模糊國有企業的屬性。
分類改革方案提出，商業類國有企業按照市場化要求實行商業化運作，獨立自主開展生產經營活動，實現優勝劣汰、有序進退。這意味著，商業類國企將不能再依托行政優勢“大到不能倒”，而必須接受市場檢驗，其進與退、生與死，也將不再被附加特別的解讀。這將迫使商業類國有企業主動向市場主體轉型，并按照市場標準獲得資金支持，開拓市場。這有助于遏制效率低下的部分國企占據過多資金，對市場形成抽血效應，這也為所有企業同臺競爭提供了更加平等的條件。
值得注意的是，分類改革包含了上海等地國資國企改革試點的經驗，但地方試點通常把國企分為三類：一般性競爭企業、涉及經濟安全的戰略性企業和公益類企業。而國家層面的國企分類改革方案，只設置了商業類和公益類兩類，這有助于避免商業類國企以維護經濟安全等名義，遲滯市場化改革，增加改革阻力。弱化對商業類國企的傳統認知，將其推向市場，不是弱化國企，而是強化了國企的全民屬性。
產權是困擾國企改革的另一問題，分類改革在這方面也有根本性突破。根據《指導意見》，主業處于充分競爭行業和領域的商業類國企，原則上都要實行公司制股份制改革，不再追求絕對控股；主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國企，雖然需要國有資本控股，但支持非國有資本參股。國企股權的多元化，意味著政府是否單一控制不再是國企的衡量標準，今后對國企的產權性質，更多將通過國有資本的運作識別，不分功能類別產權只能由政府單一控制的時代宣告結束。而多元主體控制國有股份，將為國有企業引入真正機制化的市場因子。
最多紅利 管理體制向管資本轉變
國有資本管理體制的改革，是國企改革方案另一個引人注目的亮點。過去，國有資本管理部門該如何管理國有資本，一直是國企改革的爭論焦點。“管人、管事、管資產”的既有模式，雖然圈定了國有資本的邊界，能保證國有資本在控制下運行，卻產生了與市場脫節的問題。用人內部循環，資本使用效率不高等問題，均由此產生。
國企改革頂層設計提出了“管資本”為主的改革思路，讓國有資本蘊藏了最多的改革紅利。這主要表現在三方面：
一方面，《指導意見》提出改建、組建國有資本投資、運營公司，作為國有資本市場化運作的專業平臺。今后，將建立“國資委——國有資本投資運營公司——國企”三層結構，同時開展政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點，這意味著，國資委作為出資人，將在相當程度上只履行監管責任，市場業務將交由專業化隊伍完成。由此，規模超過30萬億元的國有資本將與市場更直接對接，從而激發市場活力。僅僅是推動國企在集團層面整體上市，即已為資本市場提供了許多投資空間。可以想象，在國有資本與市場更緊密對接后，從實體經濟到虛擬經濟，都將獲得新的增量資金和投資機會。
另一方面，《指導意見》要求推動國有資本合理流動優化配置，有進有退、有所為有所不為，清理退出一批、重組整合一批、創新發展一批國有企業。這意味著，部分國有資本將加大向創新型、新興戰略型產業的投資，使這些產業得到更多發展機會，同時，還將退出產能過剩、效益不佳的產業。這將為本已飽和的傳統產業騰出空間，讓這些產業中的資本得到更大的調整、轉型和發展空間。
而最重要的是，國資體制改革方案提出了穩步將黨政機關、事業單位所屬企業的國有資本納入經營性國有資產統一監管體系，具備條件的進入國有資本投資、運營公司的要求。這其實是將黨政機關、事業單位所屬企業的資產納入了國有資本監管體系，首次正式明確了黨政資產與國有資本一樣同屬于全民資產，突破了以往的管理認識，這不僅有助于對黨政資產實施規范化管理，在國有資本上繳公共財政比例逐年提高的情況下，還增厚了國有資本用于公共服務和民生的能力。就此而言，國資管理體制改革不僅旨在國有資本保值增值，更好服務于經濟，還具有鮮明的惠民導向，拉近了改革與百姓的距離。
最重機制 增加市場選聘比例和監管
監管是否到位，決定著國企改革能否順利推進。《指導意見》和歷次討論審議國企改革的中央深改組會議，都把規范決策程序，防止暗箱操作和國有資產流失視為重中之重，針對現實問題，新一輪國企改革方案有許多突破性設計。
其一，用人制度改革打破內部人控制。盡管國企建立現代企業制度已近20年，但基于行政的主導性，不少國企的現代企業制度只具外殼，而不能轉化為有效的運行機制。目前央企公示的高管中，外部聘任的只有11%。內部人控制，不但容易出現集體腐敗，還容易導致權力失衡。中央巡視組對大型國企巡視檢查所揭露的問題，已表明了國企用人制度的弊端。國企改革方案提出，根據不同企業類別和層級，實行選任制、委任制、聘任制等不同選人用人方式，合理增加市場化選聘比例。這有助于董事會發揮應有作用，遏制權力失衡導致的腐敗。
其二，薪酬分配機制改革打破官本位。《指導意見》提出，要推行職業經理人制度，實行內部培養和外部引進相結合，暢通現有經營管理者與職業經理人的身份轉換通道。與國企負責人限薪改革相對照，由官員身份轉換為職業經理人，國企負責人才有望拿到市場化薪酬，這有助于打破國企負責人的官本位迷思，向企業家方向轉變。
其三，股權改革引入市場化監管機制。國企改革方案中，對各類國有資本之間相互參股、國有資本向非國有領域投資、國有企業引入非國有資本等有著重表述。無論是央企之間互相參股，央企與地方國企互相參股，還是國有資本與非國有資本互相參股，都不僅能起到盤活國有資本、擴大非國有資本投資渠道、為市場增加增量資金的作用，還能起到以市場化機制對國有資本進行多元監管的作用。這有助于國有資本在大規模進退之間，被及時跟蹤監督，防止國有資產流失的情況再度出現。
其四，為國資管理者設置權力清單杜絕漏洞。過去之所以存在國有資產監督不力的情況，主要原因在于國資管理者監管功能不突出，以至于既有監督資源分散，又有多頭重復監督的問題。為此，《指導意見》提出，國資管理部門要建立權力清單和責任清單。責權利各歸其位和問責機制的強化，將大大提高國有資本的保全能力，減少因國有資產流失導致國企改革變向的可能。
最大挑戰 國企資源能否與市場共享
是改革就有陣痛。歷史表明，每一次國企改革都伴隨著各種風險。中小型國企私有化浪潮涌動時出現的下崗潮，等等，都曾影響了國企改革的節奏和力度。新一輪國企改革，盡管有清晰的路徑設計，但同樣會面臨風險和挑戰。《指導意見》歷經22個月才醞釀成熟，從一個側面證明了改革的復雜性。能否在現有利益格局內部形成改革合力，決定著新一輪國企改革的順利程度。
比如，對商業類國企實施分類改革，需要更細致的前端操作細則。許多國企擔負著綜合性社會功能，如何界定其功能劃分類別需要有權威標準。此外，還要消除商業性國企向市場化方向邁進過程中，引發的影響地方經濟、就業率、財政收入等擔心。此前地方試點中，除上海等地之外，多數地方按兵不動，已然表明地方對國企改革的復雜心態。
又如，在國資委只負責履行出資人身份之后，國企的人和事，需要能夠替代的監管者。推行職業經理人制度，通過內部培養和外部引進，讓更多國企負責人從官員身份轉變為企業家身份，是一種途徑；讓職工代表大會、董事會等發揮應有作用，也是一種途徑。無論采取什么方式，加強對國企的監管，都需要更剛性的激勵監督措施。
再如，引入非國有資本，是國企改革推動股權多元化的重要組成部分。但是，此前國企打破“玻璃(840, -14.00, -1.64%)天花板”，引入社會資本的努力，尚未取得預期效果。不少非國有資本特別是民營資本，對參股國企仍有疑慮，擔心錢投進去卻得不到相應的話語權，擔心國企的行政主導慣性難以更改，會影響回報預期。消除這種擔心的最好辦法，是讓現代企業制度在國企切實落地。如何平衡行政主導機制與現代企業制度之間的關系，需要出臺更具體的方案。
而最關鍵的，是國企、特別是商業類國企手中掌握的資源，能在多大程度上與市場共享。包括政府資源、銀行資源在內的資源，是許多國企形成壟斷地位的基礎。過去這些主要資源只在內部共享，并形成了或隱或顯的利益共同體。這在市場高度成熟但不能展開充分競爭的電信業等領域表現得尤其明顯。基于對壟斷利益的維系需要，這類國企通常缺乏主動讓市場共享資源的積極性。如何甄別這類國企對相關產業的戰略性職能，以保證產業發展的穩定性和國家經濟安全，同時將其非戰略性經濟功能部分推向市場，讓更有創新能力的民營企業獲得同等發展機會，需要根據不同企業的類別、層級、功能，出臺縝密的操作方案。
盡管國企改革面臨不少挑戰，但挑戰正是國企深化改革的原因。而總體來看，新一輪國企改革頂層設計在橫縱兩個方向為改革的順利推進奠定了基礎。橫的方向基于現實，縱的方向有所突破，二者共同構成新一輪國企改革的基本邏輯。因此也可以預期，隨著改革的層層推進，改革紅利也將逐漸釋放。