記者 楊紅岩 王濤 林芬 楊光 梁微
賦予“裸奔”的網約車合法身份，給痼疾纏身的傳統出租汽車對症開出藥方，交通運輸部發布的《關於深化改革進一步推進出租汽車行業健康發展的指導意見(征求意見稿)》(簡稱《指導意見》)和《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法(征求意見稿)》(簡稱《管理辦法》)，鼓勵創新、改造傳統，在深入推動出租汽車行業改革的路上邁出重要一步。
連日來，或贊譽或建議或非議，社會圍繞兩個文件展開熱烈討論。其中，有贊美之辭，也不乏“改革新政違背互聯網思維”、“改革思路過於保守”等評價。關於管理創新、關於互聯網思維，立場不同，所處的環境和語境不同，看法難免不同。
然而，從政府的角度出發，出台一項重大改革政策，如何更好發揮新業態優勢要考慮，更廣泛意義上的公眾出行權益問題要考慮，城市的整體出行效率問題要考慮，日益嚴峻的城市環境汙染問題要考慮，260萬傳統出租汽車從業人員的就業權益保障問題也要考慮。怎樣平衡這些關系，需要高超的管理智慧。在互聯網思維下，強調依法治理、強化創新治理，當是一種可行之策。
如何在現行法制框架下，依法規范網約車與傳統出租汽車融合發展、可持續發展?不妨再仔細研讀兩個文件，看看傳遞出怎樣的信號。
鼓勵創新 依法促進新舊業態融合發展
有人認為，對網約車實行許可制與當下簡政放權、不新設行政許可的施政方針相悖，出租汽車改革在對待新生事物方面，沒有堅持互聯網思維、違背法治精神。
法無授權不可為，法定職責必須為。依法規范網約車運營行為，既是有效約束網約車帶來的諸如平台與駕駛員、乘客契約關系不明，法律責任界定不清等問題的現實需要，更是交通運輸行業主管部門必須履行的法定職責。
國務院2004年第412號令《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》，設定了三個行政許可項目：出租汽車經營資格證、車輛運營證和駕駛員客運資格證核發。將網約車服務列為許可項目，是因為包括網約車在內的出租汽車經營服務，是直接涉及公共安全以及直接關系人身安全、生命財產安全等的特定活動，需要按照法定條件予以批准。
交通運輸部2014年出台的《出租汽車經營服務管理規定》明確，出租汽車經營服務是指以七座及以下乘用車和駕駛勞務為乘客提供出行服務，並按照乘客意願行駛，根據行駛裏程和時間計費的經營活動，包括巡遊式和預約式出租汽車經營方式。網約車盡管使用了互聯網這種新的約車技術，但其依然是依靠占用道路資源開展營運活動，其本質依然是“為乘客提供位移服務”的出租汽車。
交通運輸部依法將網約車這種具有創新意義的事物納入出租汽車管理范圍，堅持了法治思維和依法治理原則，體現了積極履責、開放包容的態度。
“互聯網是手段，營運才是目的。”近日，暨南大學法學院教授劉文靜接受媒體采訪時表示，互聯網為出租汽車客運業務合同的簽訂和履行提供了前所未有的便利條件，但合同的最終履行只能在“線下”完成。通俗地說，乘客到達目的地是通過坐上網約車實現的，而不是被網絡“發送”過去的。
她進一步指出，雖然互聯網讓“跨界”變得非常便利，但在“跨界”經營中，互聯網只是工具和手段，不是目的。如果互聯網的發展不以技術創新為首要宗旨，不能帶來社會財富的實質增長，而是把重點放在利用技術優勢與傳統行業爭奪市場上，那么全社會都將面臨為互聯網行業壟斷者埋單的危險。
“出租汽車管理新政意在放松對出租汽車經營業務的管制，引入新的經營方式，不僅不會‘消滅’目前以各種名目存在的網約車，反而是為網約車提供了合法化的途徑。”劉文靜說，交通運輸部擬出台的出租汽車管理新政的主旨，是將網約車納入出租汽車范圍統一管理，同時對網約車與巡遊出租汽車在經營范圍、資質要求和定價制度等方面進行差異化管理，核心內容是讓新生事物有條件地合法化。
積極利用信息技術 推動出租汽車行業轉型升級
隨著移動互聯網、大數據、雲計算的發展，每個消費者的基本信息及消費行為都將能夠被記錄，每輛車和每位駕駛員的基本信息及服務行為都將可以被采集。這為政府職能部門轉變管理理念和更新管理手段提供了有利條件。
將現代化信息技術引入政府管理，推動傳統出租汽車行業轉型升級，是此次深化出租汽車改革的重要目標。
例如在合理配置城市出租汽車運力方面，《指導意見》要求，城市人民政府綜合考慮人口數量、經濟發展水平、出租汽車裏程利用率、城市交通擁堵狀況等因素，科學確定出租汽車運力規模及在城市綜合交通運輸體系中的分擔比例。其中特別提到，“建立動態監測調整機制，每年評估市場供求情況並及時調整運力規模”。這有賴於各種大數據資源和數據處理平台的有力支撐。
《指導意見》提出的“探索利用互聯網技術更好地構建企業和駕駛員運營風險共擔、利益合理分配的經營模式”、“引導個體經營者在自願的基礎上，實行有組織的管理，提高服務質量，降低管理成本，增強抗風險能力”等內容，將為駕駛員和乘客權益提供重要保障。
“鼓勵出租汽車行業加快與互聯網融合發展，引導巡遊出租汽車通過電信、互聯網等方式提供運營服務，減少車輛空駛，方便公眾乘車;鼓勵巡遊出租汽車推廣使用符合金融標准的非現金支付方式，拓展服務功能;巡遊出租汽車經營者可按規定開展預約出租汽車經營”等內容，則更加凸顯了《指導意見》積極利用互聯網思維和技術推動傳統出租汽車行業轉型升級的主旨。
有人解讀，《管理辦法》提出網約車平台分別要在全國各地進行報備，這會增加企業許多的人力、物力成本。對此，中國政法大學知識產權研究中心特約研究員李俊慧表示，在傳統出租汽車行業，每個城市的出租汽車都有限定的經營區域。網約車既然是出租汽車的一種形態或者組成部分，確實需要向縣級以上道路交通管理部門申請經營許可，以保證其具備本地化的服務能力和管理能力。在車輛接入和駕駛員管理培訓方面，網約車平台負有一定責任。如果沒有本地化的團隊，出現服務質量糾紛時無法保障對駕駛員和車輛的有效監管。目前的真實情況是，在完全沒有管制的情況下，開展業務最多的平台所涉及的城市也只有100多個。隨著信息化水平的提升，這些事項審批並沒有想象中那么複雜。因為在信息化時代，大多數審批事項都可以實現網上受理、網上審查、網上許可。
加強誠信體系建設 更加注重做好事中事後監管
市場經濟環境下，出租汽車的每一單服務都事關企業、駕駛員與乘客之間契約關系的建立和履行。傳統出租汽車存在的拒載、繞道、議價等違規行為，飽受社會詬病;網約車運行模式所帶來的發展定位不明確、法規界定不清楚、風險防控不到位等問題，也同樣容易陷各方於權益糾紛的泥淖。
面對多元化的運營主體以及互聯網背景下的新形勢，《指導意見》和《管理辦法》與時俱進，在依法設立前置審批、加強事前防范的同時，更加突出推進誠信體系的建立，為加強事中事後監管提供有力手段。
以往一些出租汽車服務質量不好，利益並不受損，導致改進服務無動力，根本原因就在於缺少科學有力的監管考核手段。今後，企業再任性而為，可能就要付出重大代價。《指導意見》明確提出，要建立完善以服務質量信譽為導向的經營權配置和管理制度。出租汽車經營權准入，應當通過服務質量招投標或依據服務質量信譽考核結果等方式進行配置。城市人民政府要進一步建立完善出租汽車經營權退出機制，對經營過程中出現重大服務質量問題、服務質量信譽考核不合格等情形，按有關規定收回經營權。
對服務質量如何開展考核?《指導意見》明確，要構建出租汽車信息化監管平台，加強行業運行狀況的動態監測和分析。積極運用互聯網技術對出租汽車經營者和駕駛員進行服務質量信譽考核，實現優勝劣汰。道路運輸管理機構應當定期組織開展網約車服務質量測評，並及時向社會公布本地區網約車經營者基本信息、服務質量測評結果等信息。
此外，《指導意見》還要求各地交通運輸部門提高監管信息化水平。各地要定期公布巡遊出租汽車經營權的經營主體、數量、取得方式及變更等信息，以及服務質量信譽考核等有關信息，並向社會及時發布網約車服務質量測評等結果，進一步提高行業管理的透明度。要建立部門協同聯合工作機制，強化對出租汽車的事中事後監管。
針對拒載、議價、途中甩客、故意繞道等出租汽車違法違規行為，《指導意見》一方面要求各地交通運輸部門依法嚴肅查處，通過各種渠道引導從業人員依法經營、誠信服務，公開舉報電話，切實保護乘客合法權益;另一方面，明確要加強信用制度建設，建立出租汽車經營者和從業人員信用管理制度，加強違法違規及失信行為、投訴舉報、乘客服務評價等信息的記錄與應用，納入全國統一的信用信息共享交換平台，並作為出租汽車經營者和駕駛員准入退出的重要依據。
針對網約車服務的新特點，《管理辦法》要求，網絡服務平台數據庫應當接入服務所在地道路運輸管理機構出租汽車監管平台;網約車經營者應當提供24小時不間斷運營服務，並明確服務項目，公布服務質量承諾，建立服務評價體系和乘客投訴處理制度，如實采集與記錄駕駛員服務信息;在提供網約車服務時，提供駕駛員姓名、照片、手機號碼和服務評價結果以及車輛牌照等信息。有專家指出，這可以充分利用網約車平台更加注重品牌形象的特點，對其形成有效約束，並可以有效發揮公眾的監督作用。