李明生
10月份一期《經濟學人》,專題討論了世界上為何出現「反全球化」浪潮,其中一大主因,乃不滿移民對本土的就業和福利帶來威脅,而這正是英國選擇脫歐的重要催化劑。本港方面,雖未爆發大型「反全球化」思潮,但不必諱言,針對新移民的不滿卻一直存在。非常不幸,對照《經濟學人》就此提出的三個建議,香港現行政策非但并不相符,甚至與之相悖。可以說,如果針對新移民的不滿情緒持續累積,實不排除會出現西方般的反移民浪潮,甚至進一步助長排外主義以至分離主義。
恐助長排外及分離主義
《經濟學人》的建議分別是:一、確保福利領取是有條件的,移民須先行付出;二、將公共服務的投放,與移民遷入數量挂恥;三,僅接納競爭力較高、較易投入勞動市場的移民。
先談福利門檻。當然,站在最基本的人權立場,醫療、教育等福利,無疑應該無條件開放。至於房屋、綜援之類,查本港現行的福利政策,其實都是有條件的,例如視乎申請者的入息、家庭狀况等;不過,顯而易見,準則并不在於新移民的付出,而僅在於新移民的需要。於此背景下,市民看不到新移民的貢獻,輿論上反倒充斥新移民的福利新聞,社會難免出現「新移民來港呃福利」的質疑。
對於第二個建議,本港公共財政誠然非常穩健,幾乎年年錄得盈餘,儲備豐厚,不過,公共資源卻是非常緊絀,尤其在土地及房屋供應範疇,相關公共服務便出現了嚴峻的供不應求問題。於此基礎上,新移民便進一步擠壓了本地人的公屋資源,而輪候冊愈排愈長,公屋門檻亦因而愈來愈「離地」,一般本地人根本難以申請,只能望門興嘆。除了房屋,等而下之的教育、醫療等方面,新移民都占據了相當供應,加之「雙非」孕婦、跨境學童等問題,亦導致了排外主義的不斷升溫。
最后關於移民審批權,更是本港一個炙手可熱的爭論點。按照法庭判決,港人的內地家眷,均可以家庭團聚為由申請來港,再加上在港出生的「雙非」嬰兒亦享居港權,是故有權來港的新移民堪稱絡繹不絕;當中,無可避免,所涉及的新移民,不必然都是高技術、高競爭力的(雖然近年來港新移民的教育水平已見上升)。「一國兩制」下,本港的確沒有相關移民審批權;但即使有,鑒於相關法律背景,港府也不能將合法來港移民拒諸門外,爭取審批權之說其實無關宏旨。
難以實行經濟學人的建議
總的而言,香港在新移民的福利門檻、福利供應,以至審批辦法上,都與《經濟學人》的建議相悖。當然了,相關建議絕對知易行難。正如歐洲,所面對的問題便恐更嚴重:福利門檻過低,便衍生了「福利旅游」現象,成員國內的移民只要證明正在找尋工作(未必真正工作),已可享有等同當地人的福利權利;加之難民潮爆發,福利需求突然飆升,由地方政府到東歐小國,在資源調撥上都百上加斤;至於歐盟通過法案,要求所有成員國共同分擔難民壓力(當中無可避免涉及低技術難民),更說明在「一歐多國」下,各主權單位亦無移民審批權。事實上,歐洲無法好好處理移民問題,便造成了民粹主義和排外主義急速升溫,并最終導致英國脫歐的厄運——這實是香港的前車之鑒。
的確,基於種種先天或既定的原因,香港實難一一執行《經濟學人》的建議。例如,無人有神仙棒變出廣廈千萬間,憲制及法律又限制了移民審批權等;然而,對於第一點建議,本港政策上仍存在一定調整空間。
可引入先付出后福利機制
針對社會上對新移民「不工作,呃綜援」的質疑,本港實宜積極參考海外經驗,引入就業元素於福利系統之中。例如,要求具有工作能力的綜援受助人,必須工作或服務社會一定時數后方可獲發援助(除非有特別理由豁免)。眾所周知,不少新移民申領綜援,一大原因乃須照顧子女,故此無法外出工作;然而,在子女上學時間,他們實有餘力從事兼職崗位或進行義務工作,而這亦有助紓緩部分低技術工種招聘困難,以至人口老化下安老護老人力需求增加的問題。
雖然,現時綜援個案之中,多達60%屬於年老類別,撇除永久傷殘、健康不佳以外,單親、低收入、失業的分別占了12%、2%、6%,可見「不工作,呃綜援」并非特別嚴重,增加就業成分的空間也極之有限,所涉及的綜援個案不足5萬宗;不過,改革的真正重點,乃在扭轉社會負面觀感,降低新移民所受到的敵意,要爭取的心理效果大於實際。
扭轉社會負面觀感
這牽涉一個重大的理念轉變,即由「低收入在職家庭津貼」之類鼓勵就業的性質,轉變為先就業、后發放的性質。畢竟,事實證明,任何鼓勵就業性質的小修小補措施,都未有消弭任何社會上相關「不工作,呃綜援」的質疑。正如《經濟學人》的建議,確保移民必先付出方可獲得福利,實乃重建新移民正面形象的上佳辦法。此外,先付出、后發放的模式,也不虞反過來挑動矛盾,因為相關條件不是僅僅針對新移民,而是廣泛適用於所有有工作能力的綜援受助人,本地人亦包括在內。
環顧世界,為申請福利設立門檻和條件,本來就非新鮮事。好像美國的失業救濟金,便有領取期限。至於歐洲,近年亦出現案例,要求移民抵達一段時間,以及真正工作或積極找工作以后,才可有權領取福利,從而打擊「福利旅游」問題。
惟即使如
此,美歐方面依然出現反移民浪潮,觸發點在於經濟轉差,移民容易首當其冲成為箭靶。香港經濟縱然尚可,但在房屋方面的矛盾已日益尖銳;一旦經濟增長放慢,住屋供應持續供不應求,實不排除相關潜藏問題有機會一觸即發。所以,當社會氣氛好轉之際,實宜早日拆彈,尽快推出措施紓緩危機,以化解本地人與新移民的矛盾;否則炸彈不幸爆發,恰如美歐所示,反移民浪潮恐怕一發不可收拾。