繼2020年推動1億農業轉移人口落戶城鎮後，新型城鎮化建設再按「快進鍵」。近期多份政策文件同時提到深化戶籍制度改革，放開放寬城市落戶限制。官方更是明確了未來十幾年的目標：2022年城市落戶限制逐步消除，到2035年城鄉有序流動的人口遷徙制度基本建立，到本世紀中葉城鄉全面融合。分析認為，此次新型城鎮化的發展方向為「收縮中小城市，發展大城市」，而戶籍制度的鬆動，僅是一個新的開始。接下來，巨大規模的人口將真正完成從農村到城市的跳躍。

　　中國新型城鎮化已進入到後半場。香港商報記者 黃鶯

　　城市人口開啟新一輪洗牌

　　中國城鎮化再次打開大門。

　　國務院日前發布了《關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（下稱《意見》）。其中，對建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的主要目標中，提出到2022年，城鄉融合發展體制機制初步建立，城鄉要素自由流動制度性通道基本打通，城市落戶限制逐步消除。

　　零門檻落戶不是第一次出現。去年3月，發改委發布通知，中小城市和建制鎮要全面放開落戶限制，「零門檻落戶」的大門從中小城市開啟。而就在一個月前，戶籍改革已經開始。4月8日，發改委出台《2019年新型城鎮化建設重點任務》，要求城區常住人口100萬到300萬的大城市全面取消落戶限制；城區常住人口300萬至500萬的大城市要全面放開放寬落戶條件，並全面取消重點群體落戶限制；超大特大城市要調整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規模。

　　這意味着，「零門檻落戶」從中小城市擴容到大城市，除了超大特大城市之外，其他城市的落戶將變得十分容易，未來在二三四線城市，「零門檻落戶」將成為標配，城市人口新一輪洗牌開啟。

　　「城裏人」吸引力轉向二三線

　　分析認為，此次大尺度的戶籍改革更有助於讓數量龐大的流動人口實現做「城裏人」的夢想，更為中國第二階段的城鎮化打開大門。

　　值得一提的是，今年2月，發改委出台《培育發展現代化都市圈的指導意見》，明確指出「放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制」。這意味?，除了北上廣深四個超大城市之外，幾乎所有城市都要放寬落戶限制。

　　事實上，改革開放40年，中國城鎮化率從17.9%到現在的逾59%，城鎮化率提升40%。國家統計局數據顯示，2018年，中國的常住人口城市化率為59.58%，但戶籍人口城鎮化率僅為43.37%，這意味着超過16%的中國人沒有城市戶籍卻在長期在城市生活。

　　中國民生銀行研究院宏觀經濟研究中心副主任應習文認為，新政一方面通過放開二三線城市的落戶限制，吸引人力資源逐步轉向二三線城市，解決一線城市的瓶頸，同時為大量農業人口提供了落戶，即享受城市發展完整權利的機會。隨?第一階段城市化遭遇兩個瓶頸，即超大城市容納能力開始飽和（尤其京滬兩城），以及人均收入面臨突破中等收入難題，需要更多的人口跨入中產階級以提供全面的需求升級，此時二三線城市就必須為第二階段的城市化提供新的空間。

　　中國社科院當代城鄉發展規劃院院長傅崇蘭接受本報記者採訪時表示，目前中國社會處於轉型發展時期，農村勞動力湧入城市，但在大城市中一些粗放勞動力仍較緊張，此次全面放開放寬大城市落戶，會解決農業轉移人口市民化這個問題。

　　傅崇蘭並稱，在大城市中，無論是經濟發展還是社會發展，都是密切聯繫在一起的，目前城市發展中面臨的問題愈發突出，宏觀經濟與城市的發展問題聯繫也愈加緊密。放寬落戶不僅僅是戶口本身，更存在一些現實問題，如居住、醫療、子女教育等，這些都對城市的基礎設施建設和基本公共服務等提出了更高的要求。

　　收縮中小城市 應順勢而為

　　以零門檻落戶為標誌，中國的人口政策正在出現分化。在中國城鎮化的第一階段，大量農民工進城，幾乎所有城市都獲得外來人口的湧入，因此強化戶籍門檻，成為幾乎所有大城市的標準動作。

　　如今，城鎮化進入第二階段，中心城市、都市圈和城市群戰略愈發清晰。同時，出生率開始下滑，勞動力紅利和人口紅利都將不復存在，各大城市對於人才乃至人口的需求都極為迫切，放開大城市落戶限制正是大勢所趨。

　　不過，即便如此，在一線、二線以及三四線之間，人口政策的分化趨勢越來越明顯。三、四線全面鬆綁，二線城市搶人大戰愈發白熱化，一線城市仍在嚴控，但京滬與廣深走勢分化。北上廣深都有人口天花板的約束，但北京上海基本已經觸及天花板，而廣深還有較大空間。所以廣州深圳紛紛放開人才落戶限制，而京滬依舊門禁森嚴。

　　值得注意的是，文件《2019年新型城鎮化建設重點任務》中首次提及「收縮型中小城市」的概念，讓收縮型城市的概念，從學術討論的範疇，上升到官方認可的層次。

　　而此次政策亦釋放了一個重要信號：中國新型城鎮化發展方向為「收縮中小城市，發展大城市」，根本性扭轉了過去的方向。此前，官方文件2014年曾提出「嚴格控制特大城市人口規模」「加快發展中小城市，有重點地發展小城鎮」，即過去城鎮化的基調是「嚴格控制大城市規模，加快發展中小城市」，而如今政策調整為「收縮中小城市，發展大城市」。

　　雖然官方首次提及，但實際上，收縮城市並不是一個新概念。學術界以人口流失作為衡量城市收縮的具體指標，將中國收縮城市定義為：在快速的城市化過程中，常住人口出現持續流失的城市。

　　協調發展更顯重要

　　傅崇蘭稱，目前城市發展趨於集中化，而一些小城市在發展過程中更是陷入瓶頸，遇到了天花板，實際人口與常駐人口不對稱，因此出現了收縮現象。官方此前提出，要在「十三五」全國建設1000個特色小鎮 ，發展特色小鎮，促進大中小城市和小城鎮的協調發展亦十分重要。

　　業內普遍認為，在城鎮化過程中，並非所有的城市都能發展壯大，城市收縮也是城市發展的過程，是部分城市的必然趨勢。事實上，部分資源型城市、傳統工業主導的城市，近年來在人口、經濟等方面已出現了收縮現象。據清華大學建築學院副教授龍瀛統計數據，中國654個城市中已有180個收縮城市。

　　華南城市研究會會長胡剛認為，並非所有的城市都將快速發展，以後部分中小城市的發展可能會比較緩慢，甚至出現停滯狀態。一二線城市就業機會多、收入高、城市繁華，能吸引大量人口流入，這是世界趨勢，有些城市改變不了人口流動的大趨勢，面對城市收縮，應該順勢而為，不應過度對抗。

　　首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院副教授吳康撰文稱，中國大部分城市仍處於增長階段，部分城市是在增長的同時，伴隨?局部的、相對的收縮與衰退，對此一定要有正確認識，應將「收縮」看做一個中性詞，而非貶義詞，適時調整「做大規模」「極力擴張」等傳統思路，追求內涵發展、精明發展。

　　「搶人」需新籌碼

　　「零門檻落戶」已是大勢所趨，在大多數二三四線城市，戶籍將不再是阻礙人口流動的門檻，近兩年來，除京滬外的各大城市早已開始了「搶人大戰」，頻繁出台落戶新政，降低甚至取消落戶門檻，向各類人才拋出橄欖枝。而該輪城市「搶人」大戰硝煙未散，新一輪爭奪已打響第一槍。這意味?戶籍的含金量越來越弱，搶人大戰需要新的籌碼。

　　尤其是人口規模在300萬-500萬的I型城市，例如西安、合肥和濟南等。這些城市是未來都市圈發展的核心城市，同時具備區域內虹吸效應。

　　以西安為例，自2017年3月1日「三放四降」放鬆落戶條件，西安兩年落戶高達百萬。人口大幅增長帶動購房剛需增長，因此，即使在限購約束之下，西安房地產量價仍齊漲。

　　在一線城市中，早已放開人才落戶限制的深圳，最近也祭出新籌碼。深圳市副市長王立新25日表示，在境外人才引進政策上，來粵港澳大灣區工作的短缺人才，將享受15%的個人所得稅減免優惠。也就是說，100萬年薪的個稅，將會由45萬元減至15萬元；這無疑對高技術高收入人才提供了相當大的吸引力。

　　留人才重於吸引購房者

　　有分析認為，此次的戶籍政策希望達到兩大目的：一是農村人口進入中小城市成為市民，帶動當地消費與就業，對穩經濟起到積極作用；二是大量農村人口進入城市，可以買房置業，去商品房高庫存，防止中小城市樓價大起大落。

　　而發改委曾指出，放開放寬落戶不能片面理解為「搶人大戰」，也不能片面地理解為放鬆房地產調控。國盛固收分析師劉郁認為，一二線和強三線城市通過放鬆戶籍吸引人口流入，可能在一定程度上推升部分城市的地產銷量和價格；而弱三線和四線城市不僅面臨人口流出，還面臨棚改套數縮減和貨幣化比例下降對地產銷售的拖累。

　　中原地產首席分析師張大偉告訴記者，在落戶政策寬鬆下，各地人才政策頻繁發布，特別是二三線城市，發布人才落戶，補貼購房等政策井噴。全國各地都在鬆綁戶口政策，最典型的包括西安，杭州、南京等二線城市，這些城市也恰恰是過去一輪樓價上漲最明顯的區域。

　　從未來發展看，目前全國大部分城市的人才政策，均只考慮到了用降低門檻吸引人來，但大部分城市都沒有留住人才的措施。這種情況下，吸引來的基本都是購房者。

　　張大偉認為，人才政策不能成為房地產調控的窗戶，即房地產限購關上了房地產投資的大門，太寬鬆的人才引進政策又打開購房的窗戶。

　　中國人民大學區域與城市經濟研究所所長孫久文稱，當政策和人口一起來襲，不排除會出現新一輪的樓市暗湧，樓價也將因為這些新的推動力迎來考驗。但不管戶籍制度怎麼改、城鎮化如何推進，「房住不炒」的定位不能動搖。