作者：中銀香港經濟與政策研究主管 王春新博士
在美國國務卿蓬佩奧向國會提交報告認為香港將不再獲得美國特殊待遇僅兩天之後，總統特朗普於5月29日正式公佈多條制裁舉措。然而這些制裁舉措虛多實少，即使後續有較強硬的舉措，也難以撼動香港的獨特地位。惟社會各界仍需齊心共謀出路，香港才能真正走出逆境，獲得更大發展空間。
一、制裁舉措虛招較多，應密切關注後續發展
今次美國制裁舉措看似是火力全開，劍指中國內地、香港和世界衛生組織，然而這些制裁舉措仍是虛多實少，如特朗普宣稱取消給予香港與中國內地不同的特殊待遇的政策，認為將全方位影響美國與香港的協議，包括引渡條約、軍民兩用產品的技術管制等，同時指示美國國務院發佈香港旅行風險的建議，但未詳述取消香港特殊地位的程式細節，也未談及《香港關係法》及《香港人權法》等相關議題的下一步行動，僅稱將會制裁任何削弱香港自治的中國內地和香港官員。雖然制裁面較廣，但力度暫時沒有外界預期大，尤其是沒有觸及香港金融體系。
又如在金融制裁方面，特朗普宣佈已經指示總統金融工作組對在美上市的中國公司進行審查，並研究對策，使美國投資者免受不接受同樣規則的上市公司帶來的風險。但同樣也是細節欠奉，具體仍處在研究階段，且重點是為了減少風險，而非限制或取消了事。
再如與世衞關係方面，特朗普重新把新冠病毒稱為“武漢病毒”，繼續推責中國掩蓋“武漢病毒”，讓世衛組織(WHO)配合而誤導世界，因而要終結與世衞組織的關係。然而WHO並沒有退出機制，美國終結與WHO的關係而不是退出WHO，留下了長長的手尾，反而先終結了其對WHO的影響力。
科技制裁倒是貌似一個實招。特朗普為了阻礙中國的科技發展，發佈行政命令，暫停和限制與中國“軍民融合戰略”有關的中國學生獲得F和J簽證，來美從事研究生以上的學習和研究，預期將影響3000名以上的中國學生學者。特朗普還要求美國國務院、國土安全部向總統提出建議，彌補非移民和移民專案中讓中國有機會獲得敏感技術的風險。
值得注意的是，今次特朗普沒有在記者會提及、但未來或不能排除推出的金融制裁措施，如限制/禁止美國機構和企業投資內地或香港金融資產、鼓勵/要求美國企業撤出香港、打擊香港聯繫匯率制度、以及禁止香港使用美元清算系統等。這些極端措施對美國自身的傷害也很大，不但使美國企業放棄香港市場未來的豐厚回報，過去在香港的投資亦大受影響，嚴重損害其商業利益。
因此，估計美國在策略運用上暫時不會無限升級，現階段依然是造勢和施壓為主，從制裁個人和企業、禁止高科技產品輸入香港等對其選情影響較小的選項入手，逼使中國內地、香港向其更多讓利。就像過去兩年的中美經貿摩擦一樣，未來美國具體的制裁工具將會根據香港社會輿情發展、國際反應程度、後續國安法實施細則的情況陸續推出，目前造勢和施壓的效果也將是其評估的一個內容。除了具體制裁措施，美國全方位施壓，包括輿論戰是此輪制裁必不可少的輔助手段，預計下一步輿論戰也會升級，港區國安立法將持續成為全球與論的焦點。
二、制裁影響可大可小，但難撼動香港地位
由於特朗普只宣佈啟動取消給予香港特殊地位的政策豁免程序，而未宣佈實質性措施，與市場預期存在一定落差，美股指數在特朗普講話後上升，美元匯率指數下滑，人民幣和港股則出現反彈，港匯在亞太交易時段窄幅波動，香港銀行體系總結餘維持在948億港元，香港資金流動沒有出現異常波動。
美國改變對香港特殊待遇帶來的影響，很大程度取決於美國將會實施什麼樣的具體措施。具體評估如下：
(一)現階段制裁舉措實際影響有限
美國取消香港獨立關稅區地位，不再將香港視為在經貿事宜上全面自主於中國的地區，香港向美國出口的商品將與中國一樣加徵關稅，當然會對香港的經貿行業帶來一些陰影。但也應當看到，香港作為獨立關稅區並非由美國決定的。早在1948年，WTO的前身關貿總協議就已適用於香港；1986年英國向總協定提交聲明,確認香港作為一個單獨的關稅地區,享有對外經濟貿易關係的自主權。因此，美國取消香港獨立關稅區地位只是美國單方面的制裁措施，並不影響其他WTO成員給香港應有的待遇。
另外，香港經濟以金融和專業服務業為主，本地生產的商品有限，本地出口佔整體出口不足1.2%，其餘都是從其他地方轉口的，且美國對轉口商品是按原產國區別的，並不視為香港的出口，故取消香港在商品貿易上的獨立關稅區地位，對整體經濟的打擊不會太大。反觀美國，其對香港貿易順差每年超過300億美元，在過去10年累計接近3000億美元，香港是美國獲取最大貿易順差的單一經濟體系。與此同時，香港還是美國第三大紅酒出口市場、第四大牛肉及牛肉產品出口市場，以及第七大農業產品出口市場。美國若取消香港獨立關稅區地位，最受影響的反而是自己的出口。
美國制裁中國內地和香港特區政府部分官員、企業，包括調整簽證範圍或經濟制裁，甚至禁止高科技產品輸入香港，皆屬有限度制裁，影響主要集中於個別受制裁的人士、企業和組織，短期不會對整體經濟和金融市場帶來持續的打擊。如美國部分取消給予香港的特殊待遇，如取消香港可在美國出口管制下購買敏感技術，有人擔心會影響香港創新科技產業發展，但近年來美國十分關注輸往香港的敏感技術有否被用於內地，以及被制裁的地區，最尖端的技術並不會輸入香港，次一級技術香港也可以從歐洲等引進，因而實際影響很小。
又如香港與美國簽訂的引渡條例載明締約一方可隨時以書面通知另一方終止本協定，並於六個月後失效。即使美國取消引渡條例，香港仍與其他國家簽訂了引渡條例，所以不會影響國際社會對香港司法制度的信心。
(二)極端制裁措施是一把雙刃劍
未來如果美國採取限制資金流通等極端制裁措施，則對美國的傷害更大，不但使美國企業放棄香港市場未來的豐厚回報，甚至過去在香港的投資亦大受影響，嚴重損害其商業利益。目前在香港營運的美國公司超過1300家，投資香港金額龐大，其中有283個地區總部和443個地區辦公室，數量為全球各國或地區中之最；美國金融機構是香港金融市場的重要參與者，在香港獲得巨額回報；有8.5萬名美國民眾在香港居住，是香港最大的外國社群；中國金融業正在加速對外開放，這是美國金融機構都無法拒絶的機遇。即使美國採取極端制裁措施，相信美國商界不一定願意聽從美國政府的政治決定，進而損害自身的巨額商業利益。
(三)國家和香港的實力和決心不可忽視
更重要的是，如果美國政府採取極端制裁手段，也會挑起新的經貿摩擦。當前美國正陷入疫情大危機而難以自拔，如果與中國再爆發貿易戰和金融戰，美國經濟復蘇將更加困難，減少特朗普競選連任的勝算，可謂得不償失。
中國已是全球第二大經濟體，工業總量、外貿總額和外匯儲備等均居全球各國首位，經濟表現持續向好，將成為全球率先復甦的主要經濟體；全國14億民眾上下一心，眾志成城，一致擁護全國人大做出港區國安立法的決定，使得香港能夠真正實現社會安定和長期繁榮穩定，這才是最強大的民意基礎和信心來源。相信國家一方面將繼續支持香港擔當其國際金融中心的角色，支持香港經濟儘快從陰霾中走出來，另一方面還將密切關注香港國安立法時期的動向，有需要時會全力支援香港特區應對外來制裁。
與此同時，香港的制度優勢仍然存在，基礎實力依然強勁。除了優良的營商環境外，香港金融監管制度穩健完善、市場開放水準和國際化程度高、金融市場具規模優勢和結構多元化，這些特徵能夠與紐約和倫敦媲美。面對全國人大啟動港區國安立法後的新情況，香港特區政府表示會全力以赴，配合國家堵塞國家安全的缺口；財政司長陳茂波表示已為美制裁作足準備，國家的支持將成為香港應對一切不利局面的底氣，香港一定會為國家守住金融安全的大門，顯示出十足的勇氣和信心。
三.國安立法有利長遠發展，應抓住契機謀出路求發展
大量事實證明，去年六月爆發的社會事件，對香港經濟社會造成嚴重影響，使香港面對諸多前所未見的難題，包括經濟陷入衰退、營商環境受損、企業信心減弱、金融中心地位下降以及政府施政維艱等等。綜合估算，本地社會事件影響去年下半年香港GDP增長率高達5.3個百分點，影響去年全年GDP增長率約2.7個百分點，可見本地社會事件是引發今次經濟再陷衰退的關鍵因素。而這又與國家安全存在缺口密切相關，顯示國安立法具有必要性和迫切性。只要用國安法堵住國家安全的缺口，香港經濟社會穩定就有法律保障，就能夠抓住機遇謀出路求發展。具體來看：
(一)國安立法有利淨化營商環境及恢復投資信心
良好的營商環境是香港賴以生存和發展的重要條件。多年來香港的營商環境始終位居全球前列，尤其是法制、政府效率和商業效率一直備受投資者信賴，但多年來因欠缺國安法而無法有效遏制許多社會事件、尤其是社會事件，使跨國公司、本地財團及內地民企對香港能否維持良好法制及營商環境的信心受到削弱，如何穩定信心面臨挑戰。國安立法有利於撥亂反正，推動香港社會從大亂走向大治，進而淨化和提升香港營商環境，使香港增加更多的發展機會。
(二)國安立法有利於穩住香港國際金融中心地位
近年來，一系列社會事件給香港一向引以自傲的國際金融中心地位也帶來嚴峻挑戰，包括引發沽空港元及信用評級下調、全球金融中心排名大跌等。長此下去，將引發香港出現信心危機，導致人才和資源外流，不僅有損香港競爭力，亦將給國際投機機構衝擊聯繫匯率機制可趁之機。國安立法及時堵住了外部勢力干預香港的大門，可以大大減少金融市場面對更多不確定因素，有助於香港金融市場的穩定和發展。
(三)國安立法將減輕社會撕裂並恢復特區政府有效運作
一方面，持續不斷的抗爭事件導致香港社會進一步撕裂，另一方面，立法會正常運作大受影響。若無解決辦法，未來立法會“拉布”將呈常態，《施政報告》及《財政預算案》中許多政策難以有效實施或大打折扣，更多特區政府的提案受到拖延，甚至經濟民生議題(如明日大嶼計劃等)的通過也會更加困難。相信國安立法有利於提升特區政府的施政效率，使整個社會集中精力發展經濟、改善民生，不斷提升香港競爭力。
(四)國安立法有利於重建並夯實兩地互信基礎
五年前的佔中事件在一定程度上動搖了香港和內地的互信基礎，今次社會事件進一步削弱了兩地互信。必須看到，香港建設國際金融中心、離岸人民幣業務中心、貿易中心和航運中心，需要中央的持續、大力支持，因此，必須努力使香港社會增強對國家的認同。國安立法有助於夯實香港和內地互信基礎，直接影響香港“一國兩制”的落實、更多惠港惠民政策的推動、香港經濟的繁榮以及國際金融中心地位的提升。
國家領導人明確指出，落實港區國安法是為了國家和香港的長治久安，全面貫徹“一國兩制”、“港人治港”、高度自治，維持香港所有成功要素和核心價值，香港居民依法享有的權利和自由不受影響。目前香港金融體系依然有序運行，投融資水準和資金流向沒有出現異常變化，表明市場參與者對香港金融市場仍有信心，相信港區國安法落實不僅不會影響香港與境外的正常經貿活動，香港還可繼續受惠於內地經濟的發展，外資仍會視內地和香港為一個重要的市場，減低外資對香港前景的憂慮。
總而言之，由於特區政府應對及時有效，香港抗疫整體上已取得成功，目前最重要的是配合港區國安立法，全力應對外部制裁，同時減少爭拗，恢復信心。只要我們好好把握發展機遇，共同為香港謀出路，齊心協力推動香港走出困境，香港的發展前景仍然可期。
2020年6月2日
