文/湯家驊

　　經過一整年的動亂，2003年沒有香港人認為會發生的國家安全問題，今天不幸地在香港特區發生了;更不幸的是，正正在這風高浪急的情況下，立法會的立法功能竟然被一小撮立法會議員完全癱瘓超過7個月。今天特區的政治形勢已到了一個頗為嚴峻的地步，加上不少外部勢力在這段時間不斷對特區發生之暴力行為不是暗中鼓勵，便是公開煽風點火，令形勢更有持續惡化的迹象。任何一個負責任的政府到了這地步都必須正視這種危害香港特區和國家的形勢。

　　平衡國家安全與人權自由

　　有見及此，中央政府終於啟動機制，為特區政府度身訂造「港區國安法」。為何說是為特區度身訂造?這是因為在「一國兩制」及基本法下，特區的刑法和審訊程序均與國家其他地方有別，為了符合「一國兩制」和基本法之要求，「港區國安法」必須能準確地配合特區的司法程序和兩制下不同之自由價值觀;也正因為這些兩制下的差異，這次立法同時亦引起了港人最少兩大關注點：第一，基本法第三十九條確認了《公民權利和政治權利國際公約》(下稱《人權公約》)及《經濟、社會、文化權利的國際公約》(下稱《經社文公約》)在特區實施，那麼「港區國安法」能否，或如何在保障國家安全和香港市民基本權利之間找到一個合適平衡?第二，「港區國安法」會否影響，甚至改變特區在「一國兩制」下之普通法制度?

　　首先，當我們談到國家安全和人權保障之間如何取得合理平衡時，必須要理解人權自由並非絕對;這是世界公認的標準原則。如果我們細看《人權公約》第十二條(有關出入境自由)，第十三條(有關居處自由)，第十四條(有關公平審訊自由)，第十九條(有關表達及新聞自由)，第廿一條(有關和平集會自由)，第廿二條(有關結社自由)等提及之自由和權利，可見每一種自由和權利皆可因應國家安全而受法律限制。限制的意思是什麼?根據不少國際人權法庭或委員會的決定和多宗特區終審庭的判決，限制是否合理是要視乎行為對國家安全的傷害性和基本權利的重要性取得一個合理平衡;這平衡關乎法律限制與行為的嚴重性是否成正比例。這種價值觀的平衡測試並不容易，亦必須透過法官經吸納過往各種案例和經驗後，才作出一些社會認同的決定。

　　在這方面，我們留意到《人權公約》雖然透過基本法第三十九條在特區實施，但是國家並未確認這公約;換言之，在國家其他地方體制下，《人權公約》並無法律效力。儘管如此，人大常委會於6月20日就「港區國安法」作出之說明(下稱《說明》)已明確規定特區維護國家安全必須「依法保護香港特別行政區居民根據香港特別行政區基本法和《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會、文化權利的國際公約》適用於香港的有關規定享有的包括言論、新聞、出版的自由，結社、集會、遊行、示威的自由在內的權利和自由」。明顯地，在「港區國安法」內作出對港人之自由和權利這樣明確的肯定是對「一國兩制」下特區制度之一種尊重和認許。從這角度看，「港區國安法」似乎在保護國家安全和香港居民的自由和權利間已取得某程度的合適平衡。

　　合理處理制度上的衝突

　　至於制度上「港區國安法」有否或如何影響特區的普通法制度，《說明》亦明確規定法例應當遵循文中所列出的「重要法治原則」，包括以上所說的《人權公約》和《經社文公約》下之有關自由和權利，及一些普通法制度下常見的保障，包括無罪假設、沒有規定為犯罪行為的不得定罪處刑、被告人依法享有的辯護權和「其他訴訟權利」、不得一罪兩審等基本保障。由此可見，「港區國安法」對特區的司法制度之影響已盡可能減至最低。當然，假若日後法例面世之時，可能會出現一些制度上的矛盾，但因為法例已經明確規定《人權公約》所保障的自由和權利須受尊重，特區法官可以此基本的法治準則，合理地處理制度上可能引起的衝突。

　　最後，另一點引起特區廣泛爭議的是《說明》中提及在「特定情形下」駐港國家安全公署和有關機構可行使案件「管轄權」。單從這簡單描述，可能有人會誤認在某種情況下特區可能有兩種不同制度處理一般干犯國家安全的案件，但當我們細看《說明》這方面的進一步解釋，我們發覺《說明》提及行使這司法管轄權將「有利於避免可能出現或者導致出現香港特別行政區基本法第十八條第四款規定的緊急狀態情形」。由此可見，「港區國安法」將提及的「特定情形」可能是指特區的一種廣泛政治情況，而非個別案件的特殊情況或需要。這分別是重要的，因為特區的廣泛政治情況涉及的乃特區管治能力的問題，而非個別案件的嚴重性或所涉及的被告身份問題。在這情況下，這種「特定情形」應該與基本法第十八條第四款所提及的特殊情況有關，亦即是說這種有關「特定情形」是基本法設計時已規定容許制度上的完善機制，避免出現特區執法真空期。嚴格來說，這特定安排不應被視為一種對「一國兩制」下有關「兩制」的改動。

　　以上的討論均基於《說明》所帶出的立法內容，真正的情況還要以條文面世時之實際規定為準。但無論如何，在大方向下，《說明》已證實了港人最關注的兩大重點已得到初步的合理回應。