有關香港政制架構屬於「行政主導」還是「三權分立」，日前又出現爭議。一些聲音又拿出港英時期資料，試圖支持過往「三權分立」的觀點。事實上，不論是港英時期，還是回歸後在「一國兩制」方針之下，香港從不具備實施「三權分立」的法律和政治基礎。

　　總督否決政改建議

　　1843年，英國以《英皇制誥》和《皇室訓令》作為殖民統治香港的憲制性文件，規定了英國保留對香港的一切權力，香港沒有任何剩餘權力。總督由英女皇任命，作為英女皇在香港的代表行使最高權力。彼時，行政權力來自於總督會同行政局；立法權力則屬於立法局（初稱定例局）；總督同時兼任行政局、立法局的當然主席，有權委任官員、議員，一切法案須總督同意並簽署才可通過，他也有權否決一切法案。司法方面，依據高等法院條例設立高等法院，總督有權委任法官，而終審權則屬於倫敦。可見當時的香港，並不能完全獨立行使審判權。

　　因所有權力都握在總督手中，行政局和立法局只能作為諮詢架構輔助施政。這種一權獨大的架構，首先在英籍商人中引發了政改的訴求。此後總督寶寧，立法局非官守議員懷德海、遮打、何啟，非官守議員波洛克律師以及總督楊慕琦等人皆曾向英國方面提出政改建議，內容基本都是圍繞提高民主程度、增強議會監督功能等，不過絕大多數都為英國方面否決。可見，彼時香港的行政、立法和司法三權雖然分置於不同的權力機構，但最終都牢牢被總督控制，外界也無力改變。

　　「行政主導」本質未變

　　直到上世紀70年代末、80年代初，港英政府突然迅速推行代議政制改革。雖然作出一系列改革，不過立法局首次出現直選議席已是過渡時期的1991年，當中仍有3名官員和18名委任議員，總督仍擁有立法工作的最高權力。近期有解密資料顯示，英國外交及聯邦事務部法律顧問1990年曾建議修改《英皇制誥》，賦予總督特殊權力，若立法局1991年加入直選議席而出現拒絕通過財政預算的情況，總督仍可擁有立法權或取得撥款，以防總督受制於立法局。即使1993年總督不再任立法局主席，以及彭定康1995年強行將立法局全部改為直選議席，也只能說弱化了總督的部分權力，立法局的地位有所提高，「行政主導」的本質並改變。

　　另一方面，早在1987年基本法起草過程中，鄧小平就已經明確要求回歸後香港政制不能照搬西方。當時中英聯合聲明已經簽署，香港代議政制的發展必須要能與基本法銜接。1988年香港年鑑的序文認為，港英政府發布的《代議政制今後的發展白皮書》確定1991年才實施立法局直選，顯示本港政制發展符合「銜接基本法」的目標。文中另指：「港英政府在白皮書中清楚寫出，政制發展須同時符合香港的願望和基本法的規劃。中國政府亦『默許』香港政府在基本法初稿面世前公布九一年直選，顯然中、英、港政府已就香港實際情況取得默契，以香港整體利益為重，循序漸進發展代議政制。」這都說明，即使港英政府在回歸前匆忙推出政制改革，也不可能改變「行政主導」。

　　「行政」擁有更高憲制地位

　　香港回歸之後，一方面基本法並未允許香港政制「三權分立」；同時根據憲法和基本法，香港特區是地方政治體制，高度自治是中央授權的，是有限度的，所以香港的行政、立法和司法機關也不可能擁有最高國家權力。縱向來說，香港的行政、立法、司法機關在行使權力時，都需要向上對中央負責，比如特首要向中央政府負責，執行中央政府發出的指令；立法會制定的法律要報全國人大常委會備案審查；司法方面，關於基本法條文的解釋要以全國人大的解釋為準等。

　　從橫向上來看，根據基本法，行政長官是整個香港特別行政區的首長，享有超出行政機關首長的廣泛權力。此外，行政長官有權解散立法會；特區政府擁有絕大部分立法的創議權，而且涉及公共開支、政制及政府運作方面的法案只能由特區政府提出；凡涉及政府政策的提案，議員在提出前必須得到行政長官的書面同意等等。可見，「行政」明顯擁有更高的憲制地位。這也印證了，香港施行行政主導體制，香港特區行政機關、立法機關既相互制約又相互配合，且重在配合，司法機關獨立行使審判權。

　　回歸前，香港不但從未出現過「三權分立」，英國方面還曾長期提防「三權分立」，防止「行政主導」受動搖。可見，宣稱香港制度一向是「三權分立」，或「三權分立」是普通法背後的重要憲制原則的說法並不能成立。（思路研究會創會成員  林智彬）