今年5月20日，国务院批转发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》(以下简称《意见》)明确：建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。由此，遍布全国的1万家城投公司将迎来一场变革：它们将不再是政府的融资平台，不再被允许为政府融资，而是将变为纯粹的企业。

　　1994年实行分税制后，根据《预算法》地方政府不列赤字即不享有举债权利，在财事权不对等的情况下，地方融资平台应运而生，城投公司正是其主要表现形式。有了地方政府信用的隐性担保，城投等平台公司几乎可以畅通无阻地获得融资，银行乐于接受有政府做背靠的平台公司，政府有了轻松的融资渠道，平台债就这么蓬勃地发展起来。

　　由于中央代发的地方债数量非常有限，平台债成为地方政府融资的主要方式。有数据显示，2012年地方政府约1 .8万亿元的新增债务中，城投债净融资有1 .17万亿元，占65%。然而，作为地方债的重要组成部分，地方融资平台长期游离于预算监管与公共监督之外，导致极大的隐性风险。

　　因此，取消地方融资平台，在建立有效评级机制与退出机制的基础上赋予地方政府发市政债的权力，是各界长期以来的呼吁。自2010年地方债规模的官方数据首次被曝光以来，关于融资平台的争议亦逐渐扩大。去年年初，财政部联合四部委出台“463号文”，明令禁止自2012年开始愈演愈烈的平台公司借助信托、租赁、保险机构的表外融资行为，并首次明确提出“各银行不得为融资平台发行债券提供担保”；不久前的《预算法》修正案三审稿，采取了与二审稿截然不同的态度，再次明确对自主发债适度开闸；5月底，首批10个自发自还即自主发债试点正式落地，广东、上海等部分试点地已就此展开具体工作。

　　地方融资平台退出历史舞台，而地方政府自主发债取而代之，无论从地方融资系统的持续发展或是决策层的态度来看，都是无可争议的大势所趋。然而，方向没错却并不代表城投与政府简单剥离即可了事。

　　《意见》中仅明确要剥离了融资平台公司的政府融资职能，却并未明确存量平台债的权责归属问题。平台公司偿债主体不清晰一直是个难题，理论上讲，平台债是企业债，但实质上基本是政府债，银行借款之时是以政府信用背书来评估风险的，所以，平台公司借款极其容易，亦常身负与其资产完全不对等的巨债，而负债规模是否超出地方投融资平台的实际承受能力鲜有被纳入考虑。一旦偿付出现问题，银行无论找公司或找政府都是有理说不清。而今后政府与平台公司正式剥离，如果没有一套清晰的权责界定标准，很可能产生这样一种情况，即这些实质上的政府存量负债从表面上的企业债变成表里如一的企业债，尤其是政府负有担保责任的债务，政府不必兜底而公司又无力偿还，结果以公司破产银行挂上坏账为结局，顺利地把账赖掉，这样将对银行乃至整个金融系统产生极大冲击。

　　平台公司无力偿付的问题并非杞人忧天，央行[微博]行长周小川曾表示有20%的融资平台没有偿付能力。一方面是平台公司的项目基本都是回收期较长的城建项目，项目没赚钱已要还债，期限错配严重；另一方面，平台公司很多把重点放在为政府融资，甚至有些平台公司根本就是为了帮政府向银行贷款而搭建的空壳，项目先天不足盈利能力较弱甚至毫无盈利空间，对后续项目的经营和偿债计划亦不太重视。平台公司亏损非常常见，截至2010年底，至少有1734家融资平台出现亏损；而其偿债的主要方式则为地方政府划拨土地以卖地款偿付，截至2010年底，承诺用土地出让收入作为偿债来源的地方政府债务余额为2 .55万亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。尤其是眼下房地产市场整体看空，其上游土地市场亦大受影响，土地出让收入将随之下降。况且，若政府此前所划拨土地本不足够覆盖存量平台债，又将如何？

　　长期而言，明确中央地方的财事权分配以及政府与市场的边界，并在此基础上建立地方政府自主发债体系，是地方债持续化的必然方向。但平台债与地方政府关系千丝万缕，简单粗暴地剥离割裂或产生更多问题。明确存量平台债的偿付权责，是地方融资平台退出历史舞台、顺利过渡到地方政府自主发债的前提条件。