文/新浪财经专栏作家 施训鹏
煤炭产量控制政策是一个旧工具，在当今新形势下，决策者不应该再翻出这个旧工具来。市场经济下，政府不能也不可能干预企业生产，这是没有效果的。
煤炭“双控”是守旧思想煤炭“双控”是守旧思想
煤炭工业协会的一纸报告，勾起了很多人对15年前哀鸿遍野的煤炭工业的回忆。
中国煤炭工业协会7月12日发布的《关于2014年上半年煤炭经济运行情况的通报》显示，由于煤炭供大于求，库存居高不下，截至6月底煤炭企业库存创历史最高水平，达到9900万吨；同时，煤炭价格大幅下滑，企业亏损面进一步扩大。目前全国已有9个省出现全行业亏损，36家大型企业中20家企业亏损、9家企业处于盈亏边缘，全国整个煤炭企业亏损面超过70%。已有50%以上的企业职工工资下滑，部分企业出现了缓发、减发、欠发工资的现象。煤炭价格已经大幅度回调。根据8月1日的数据，环渤海发热量5500大卡动力煤的价格指数(BSPI)——秦皇岛港离岸价格，已经从2008年9月份高峰时候的1100多、2012年初的800，跌到今年8月20日的480左右。事实上，2012年以来这一指数一直处于下行通道。
伴随着痛苦回忆而来的，还有一项当时备受争议的“双控”政策。中国煤炭工业协会在7月份召集晋陕蒙三大产煤省区和大型煤炭企业召开会议，提出4项应对措施，其核心是“控制总量，降低库存”的“双控”措施。
这种绝对总量控制并不是新鲜事。1997年亚洲金融危机后，国内经济受累，而煤炭工业因为多年的激励机制，产量一直处于上升势头。两相作用，导致1997年以后煤价大跌，煤炭全行业亏损。国有企业由于承担了大量社会功能如医院、学校等，处境更加艰难。在职工人工资没有保障，离退休人员领不到退休金，群体事件频发，影响到社会稳定。
为了挽救煤炭企业，特别是国有企业，煤炭工业部于1997年启动了控制煤炭产量和库存量的“双控”政策，制定了最高限制指标，并把指标分解落实到各个省煤炭工业局和直管矿务局。这些单位又把指标层层落实到基层政府和企业。同时，为了防止恶性竞争，煤炭部还提出了“不给钱不发煤、不进票不发煤、不还账不发煤”的“三不”政策。未执行政策的企业，一旦被发现，领导要被问责，直至免职。
但是，绝大多数煤炭企业，甚至各级政府，都有超产的冲动，在这场博弈中，不自觉地站到煤炭行业管理者的对立面。对于国有煤炭企业来说，虽然产销量越多，亏损越大，但是没有产量，庞大的职工队伍以及离退休人员的生活就无着落，企业的生存也就面临着问题。从经济学理论上说，由于价格比可变成本高，企业还没有达到停产线，因此，在省以及地方政府的默许下，国有企业还是希望多产，也能够多产。部分煤炭企业担心失掉用户，甚至执行的几乎是“倒三不”政策：不给钱发煤，不还欠款也发煤，有时甚至用户不需要也发煤。
对于广大的乡镇和私营小煤矿，天高皇帝远，更不受行业管理者的控制。由于成本优势，这些小煤矿在价格低迷的时候，仍旧能够继续生产。虽然煤炭部(煤炭工业局)开展了“关井压产”工作，但是由于地方保护，以及小煤矿有利可图，即便根据当时公布的数据，小煤矿的产量也在上升。
地方政府也不愿意限产。在当时的危机下，地方政府的政策往往暗地里支持小煤矿生产。这种地方和中央政策的不一致性，在当前煤炭疲软的形势下仍旧存在。尽管有些煤炭企业希望停产，地方政府却不允许。
不切实际的控制指标，更加导致政策执行的困难。记得2000年3月，笔者参与一个部级调查组。当时河南煤炭工业的主要领导向我们抱怨说，“这个总量规定的实在荒唐，逼良为娼。部里下达的限产指标，连河南本身的消费都满足不了。如果严格执行这一标准，河南马上就从第二大煤炭调出省变成调入省。”
虽然大家都知道指标控制不切实际，但是由于当时绝大多数国有重点煤炭企业还在煤炭部的直接掌管之下，尽管地方政府和国有煤炭企业对双控政策多有不满也不敢反抗。即便1998年煤炭部撤销，国有重点企业下放到地方后，在一定的时期内，煤炭工业局仍旧对通过补贴等形式对这些企业有着较大的影响。同时，由于政策惯性，煤炭的总量控制论调一直保持到2000年之后。
在此大背景下，阴奉阳违，数字造假几乎是企业和地方必然的选择。大家都认认真真踏踏实实地欺骗中央。各级煤炭产量统计数据被粉饰成决策者期望的样子。煤炭的这一政策，使得统计数据的信誉扫地。2001年国家统计局公布的2000年的煤炭产量是9.98亿吨。直到2006年的统计年鉴中，才悄然把2000年的产量从9.98亿吨调整到12.8亿吨。在2010年的统计年鉴中，2000年的产量又再次被修改为13.8亿吨。累计调增幅达到41%。这种在10年后大幅度修正统计数据的行为估计也是史无前例。历史最终证明，那次波澜壮阔的“双控”，最后是鼓衰力尽地失败了。
不过，这次调控，倒是繁荣了中国经济研究，特别是国际上的中国经济研究。由于煤炭在能源中的绝对主导地位，煤炭产量统计造假致使中国能源消费量大跌，这和中国经济的增长势头背道而驰。据此，很多中国经济研究者认为中国经济增长业绩存在严重的造假，并据此论断中国经济在亚洲经融危机中也严重受伤。一些国内的研究者，虽然不太怀疑GDP数据真实性，但是也对这种经济增长和能源需求下降的背离趋势非常不解。他们都没有想到能源数据会被大幅度、大范围和系统性地瞒报。
“双控”政策能够有效的前提一是目标要科学合理，二是政府对企业行为有绝对的控制权。但是，历史一再证明，我们的预测和计划、规划永远赶不上形势。1986年左右的国家“六五”重点科研项目之一是“预测2000年的中国”。当时中央各部委动员了400多名专家学者运用数学模型对15年后的中国进行全方位的预测。学者们预测，到2000年，中国的能源无法保证经济的持续发展，届时每年缺煤2000万吨。1996年通过的《国民经济“九五”计划 和二0一0年远景规划》，也展望到2000年，煤炭工业产量要达到14亿吨。最终2000年的产量和1996年的预期相吻合，但是，这个预测在2年后就被政府自己抛弃。而且和预测的缺口相反，现实却是煤炭市场供过于求。
经历过短时间的大起大落后，貌似政府改变了计划经济思维和控制手段，《煤炭工业“十五”规划》没再制定产量目标。仅仅提出到2005年煤炭的出口要到8000万吨左右。但是，在行业管理工作中，仍旧存在非正式的目标。官方的口径说预计2005年煤炭需求量将达到21亿吨，2010年需求量将达到23亿吨。其实，2005年的时候，国家发改委能源局已经意识到煤炭产量要大幅度增加，2005-2010年5年间，煤炭的产量不可能才增加2亿吨，但是直到2007年通过的《煤炭工业发展“十一五”规划》，才把2010年煤炭产量目标提高到26亿吨。而历史再次证明，这个规划目标仍旧不靠谱，实际上2010年我国煤炭产量已超过32亿吨。
更为有趣的是，虽然在2000年左右的政策基调是大力压缩产能，在2003年煤炭复苏后不久，官方就开始担心煤炭的勘探和开发能力不足。为此，2005年国务院还下发了《促进煤炭工业健康发展的若干意见》。其中一项措施就是要解决勘探投入不足的问题。而现在，我们又再次担心产能过剩。其实，只要看过去20年的历史，不难发现，舆论一会儿担心产能不足，一会儿又担心产能过剩。貌似产能就没有平衡过。其实，产能是个伪命题：企业在产能之下生产是理性的选择。接近产能的产量会使得成本大幅度上升。而且，产能或者说经济有效的产能，本来就随着价格的变化而变化。比如说，成本高于市场价格的产能，应该退出生产，不再是经济有效的产能。
现在的情形和17年前大相径庭。市场经济已经深入人心，深入到社会经济运行的方方面面。特别是新一届政府，大力推行市场化改革，释放制度红利。习近平提出能源革命的概念，要推动能源体制革命，还能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系，形成主要由市场决定能源价格的机制。如果按照这个思路，降价和限产都将是企业的自主行为。在此条件，推行“双控”不但没有合法性，不会有效，而且还可能有扰乱市场秩序的嫌疑。
首先，经过十几年的改革，国有企业基本已经成为独立而纯粹的市场主体。早先存在的不同所有制企业在市场中因为办社会职能而导致的不平等问题已经基本解决。此时限制企业生产，目标可能是保护落后，至少是师出无名。其次，现在政府对企业的控制力度大大弱化。即便是对国有企业，国资委[微博]也不应该干涉企业的日常运营。最后，政府组织企业限产保价，有操纵市场、扰乱正常的市场经济秩序的嫌疑。
即便是企业主动减产，其效果存疑。比如，对于煤炭工业协会的倡议，神华集团率先做出响应，宣布全年将调减产量5000万吨、调减销售量6000万吨。但是，这种调减的基数是生产计划，实际产量是否会减少仍旧存在很大的不确定性。
其实，对于即将到来的行业低迷，不是所有人都感到悲观。据《经济参考报》7月28日的报道，神华集团董事长张玉卓表示，根据习近平总书记的指示精神，在当前煤炭市场低迷、产能过剩、价格下滑、相当一部分煤炭企业出现亏损的情况下，在节能减排、雾霾治理和生态保护的巨大压力下，煤炭行业多年来形成的传统粗放发展方式走到了尽头，按照“良币驱逐劣币”的规律，煤炭行业将迎来新一轮优胜劣汰和产业升级。神华集团今年7月4日也公开承诺，无论其他煤炭企业采用何种方式定价，神华煤价将以同品种煤炭市场最低价结算。这敲响了低效企业的丧钟。
历史也证明，煤炭行业低迷的时候，往往是行业优化重组的好机会。1997年以来几年的煤炭行业低迷，确实促进了行业的重组。主要表现在以下几个方面：大量不符合安全生产规定的小煤矿被关闭；国有煤炭企业的企业办社会功能，如医院、学校、公检法等职能部门，被剥离，交给地方；国有煤炭企业的离退休人员被转入统一社保体系；还有煤炭企业大量合并重组。通过本轮改革，虽然政府的政策还可以左右其行为，但是从形式上说，国有企业基本成为了一个比较纯粹的市场竞争主体。如果在本轮的市场调整中，政府放手让企业自主决策，优胜劣汰，关闭重组，倒不失为塞翁失马。
过去二十年的历史一再证明，我们的预测是极端不靠谱的，干预企业生产也没有效果。在市场经济的形势下，这种政策更不会产生积极的效果。但是，尽管时代已经大不相同，决策者还敢再次翻出煤炭产量控制这个旧工具。这一方面可能是因为决策者水平平庸，没有与时俱进。另一方面可能是因为懒惰。无论哪种情况，抱残守缺，违背市场规律，扰乱煤炭市场的政策，都不应该再次成为国家政策。
(本文首发于《南方能源观察》9月刊)
(本文作者介绍：新加坡国立大学能源研究所高级研究员)