作者：城市智庫召集人、觀塘區議員 洪錦鉉

　　中聯辦主任張曉明上周提到，特區行政長官是「雙首長」，特區體制不同於一般的「三權分立」體制。香港反對派紛紛指責，甚至口出惡言如「無知、荒謬」等。筆者以為，表達質疑意見沒有問題，但須理性闡釋背后的政制和法理邏輯以及《基本法》條文。就目前所見，反對派的依據是：「《基本法》是『特區憲法』」和「世界各地、包括地方政府都有『三權分立』」制度。這種反駁是否理性和完備？我們可以簡略地看看。

　　雙首長雙問責

　　按照反對派人士的說法，《基本法》是「特區憲法」，是香港唯一要遵守的法律，也是香港一切權力的來源，因此特首沒有理由「超然」於這個體系。

　　但他們有意地忽略了，《基本法》權力來源是中國憲法，因為香港不是主權國家，亦沒有保留權力，所以不能獨自產生一套憲法；所謂「特區憲法」的說法，向來只是比喻，而在關鍵問題上，還是必須回到「《基本法》靠什麼獲得合法性」這個主題。從這個角度出發，正如很多政治人物和學者俱已一再重申的，香港只是單一制下一個地方政府，由中央賦予特別的政制安排；因而特首也是地方官，須由中央任命，向其負責，受其節制。這就是張曉明所說的「雙首長、雙問責」。

　　這與《基本法》沒有沖突，《基本法》第四十三條清楚訂明這一點。第二條則訂明，香港「享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權」；我們可以注意，不是「享有獨立的行政管理權、立法權、司法權和終審權」。這與張曉明的講話完全一致。

　　《基本法》第十一條「根據中華人民共和國憲法第三十一條，香港……行政管理、立法和司法方面的制度……均以本法的規定為依據」，而憲法第三十一條則訂明「在特別行政區內實行的制度……由全國人民代表大會以法律規定」。

　　由此可見，特首一職不只屬於香港本地的政制和法律體系，也是國家體系的一部分。媒體針對「超然」二字引起過分解讀，我們其實應該注意這是「雙問責」制度，對國家問責的同時仍向香港本地問責，其責任不減反增，對香港是無損的。

　　確立了這一點，特首「超然」於「三權」，就比較容易理解了。張曉明講話之后，很多朋友提到香港一直沒有「三權分立」。這是明顯的，試看維基百科「香港立法會主席」條目，可以發現全部都是港督，反而回歸之后才有某種分權。

　　一直是行政主導

　　筆者想從法理上闡述一下。所謂「分立」，指「三權」各自的權力來源不同。在英國議會制，議會多數派組成政府，立法權衍生行政權，就非真正「三權分立」，這是國際上的多數認識。香港過去一直就是行政主導，從未有過「三權分立」，教科書也是一直如此教育學生。

　　回看香港，特首由中央任命，說明這一職位位處國家層次，權力來自中央，特首選舉只建立認受性；但司法機構、大法官、立法會主席、立法會議員，都不由中央任命，說明它們屬於地方層次，權力來自地方選舉和特首作為地區首長的賦予。既然權力不對等，就談不上「分立」。實際上，去年《白皮書》申明中央擁有香港的實際管治權，那麼地方層次的權力是不能制衡國家層次權力的。

　　於是，反對派稱特首變成「獨裁者」。這是按著「香港等於獨立王國」的思路來說的，忽略了特首只是地方長官，還有一套全國政府機構，而中央管治香港仍須透過《基本法》，經過人大和憲法，權力不在特首一人身上。因此《基本法》效力照舊，中央也好，特首也好，無法繞過。既然《基本法》訂明特首須遵守香港法律，向立法會負責，而特區能夠自行處理本地事務，那麼特首如有舉凡操守、財產、廉潔方面的問題，都須服從本地體制的裁決，這亦等於同時服從憲法。我們不必擔心特首擁有什麼「超然」權力。

　　反對派的駁辭，基本上無視國家主權，仍然慣性地把香港視為獨立政治實體，或一個擁有保留權力的地方政體，對來自國家的合憲權力依然抗拒。