新老待遇计发对比将“保低限高”
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【香港商报网讯】新华网消息，2015年1月国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，并从2014年10月1日起实施。目前，已有黑龙江、四川、山东、上海、江苏、福建、吉林、辽宁、山西等19个省份陆续公布实施办法。
人社部社会保障研究所所长金维刚说，按照国务院工作部署，在今年年底之前，各省级地区都应当出台实施方案，随后组织实施。不过，倂轨涉及一系列相关政策以及操作问题，各地情况存在差异，所以各地启动实施会出现一定的“时间差”。
养老“倂轨”事关近4000万机关事业单位人员切身利益，“新华视点”记者就倂轨后四大焦点进行了调查。
焦点一：费用怎么缴？个人按8％缴费“延迟退休”参保有设计
记者梳理各地养老“倂轨”实施意见，发现各省份都按照国务院决定，统一确定养老保险个人缴费为本人缴费工资的8％，但对于个人缴费工资基数的表述有所差异。
例如，山西、云南、辽宁、黑龙江等地明确，机关单位个人缴费基数包括：本人上年度工资收入中的基本工资、国家统一的津贴补贴（艰苦边远地区津贴、警衔津贴、海关津贴等国家统一规定纳入原退休费计发基数的项目）、规范后的津贴补贴（地区附加津贴）、年终一次性奖金。而上海则在实施办法中规定，个人缴费基数按本人上年度月平均收入确定。
中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧分析说，上海在上世纪90年代进行养老保险制度改革时，就已将机关事业单位与企业的职工养老保险合并到一个制度框架中，因此会尽量沿用以往文件中的一些说法。其他省份刚刚倂轨，尚处于磨合阶段，将与个人缴费工资基数相关的各种收入详细地列出，也是为保证制度顺利并入新的轨道。
专家表示，表述不同，但实质上并无多少差异。个人缴费的多少将根据本人的基本工资、津贴、年终一次性奖金、绩效工资情况来决定。
还有一些省份的方案在缴费上明确了延迟退休人员的“个性化”规定。黑龙江就明确了其参保政策：改革后按照国家有关政策和干部管理权限，经批准可适当延长退休年龄的工作人员，继续参保缴费。其中少数人员年满70周岁时仍继续工作的，个人可以选择继续缴费，也可以选择不再继续缴费。待正式办理退休手续时，按照规定计发养老待遇。
焦点二：钱够不够？三来源保障养老金发放
财政部近期公布的《关于2014年全国社会保险基金决算的说明》显示，2014年我国养老保险基金收支相抵为负的319亿元。那么倂轨之后，这样的缺口会对机关事业单位养老保险基金造成什么样的影响？财政是否承担得起改革的成本？
国务院发文时指出，建立健全确保养老金发放的筹资机制。机关事业单位及其工作人员应按规定及时足额缴纳养老保险费；各级政府应积极调整和优化财政支出结构。在这一方面，各地的方案表述基本一致。
金维刚表示，目前有些媒体报道的“养老金缺口”指的是企业职工养老保险基金当期征缴收入与支出之间的失衡问题，与机关事业单位养老保险制度改革没有关系。改革后的机关事业单位基本养老保险基金单独建账。
“养老保险基金的资金来源主要包括三个方面，即单位和个人缴费、财政补助、基金投资运营收益，其中财政补助是我国养老保险的法定来源之一。因此，即使当期征缴收入与支出之间出现不足，可以通过财政补助来保障基金收支在总体上保持平衡，为所有退休人员领取养老金提供可靠的保障。”金维刚说。
中国社会保障研究中心主任褚福灵说，具体到单位而言，改革后养老金的发放压力存在差异性，对于那些退休人员数量较多的单位，不用再给“老人”支付养老金，把省下来的钱用于给在职者缴费，某种意义上实现了平衡。
唐钧强调，倂轨后财政投入的压力会一定程度存在，尤其对于一些相对贫困地区。他在基层调查发现，有的县财政连公务员工资上涨都没落实，再要缴纳养老保险和职业年金更加困难。为缓解财政的压力，保障基金平衡，需要长期的制度安排。机关事业单位养老保险基金也必须妥善运行，尽量产生更高的收益。
焦点三：待遇降不降？数量庞大的“中人”待遇确保不降
改革后，养老金到底是多了还是少了？记者查阅各地实施方案发现，总体与中央改革要求保持一致，即以2014年10月1日为界，改革前退休的“老人”，继续按照国家规定的原待遇标准发放基本养老金，待遇没有变化；改革后参加工作的“新人”，根据“多缴多得、长缴多得”的原则，按照退休时的工资水平和缴费情况核定养老金。
关键在于，改革前参加工作、改革后退休的“中人”，数量庞大，在机关事业单位人员中占绝大多数，这部分人的退休待遇将有何变化？记者调查发现，国家规定为“中人”发放过渡性养老金，并为“中人”设立10年过渡期，其间实行新老待遇计发办法对比，“保低限高”：如新办法计发的基本养老金低于老办法，按老办法补齐；新办法高于老办法，高出部分分年度按比例予以封顶限制。
记者采访宁夏、江苏等多省区社保部门发现，各地在“保低限高”原则下设计的方案都能够保证广大“中人”的退休待遇基本不降低。
“新办法的相关系数是在确保‘中人’待遇不降低的前提下倒推算出来的，这样设计的初衷是为了实现新老政策衔接、稳定过渡。不让改革的人吃了亏，也不能让新老办法出现太大差距。”宁夏社保局机关事业单位养老保险处负责人崔新颖说。
据金维刚介绍，前些年我国实施企业职工养老保险改革时，就设置了5年过渡期，现在养老“倂轨”情况更加复杂，所以将过渡期延长至10年，确保“中人”的待遇能够保持平稳。
焦点四：转移难不难？统筹范围内外均实现无障碍流动
养老“倂轨”改革陆续启动实施后，不少机关事业单位人员提出，如果调动工作，养老金如何转移接续？记者采访发现，各地方案都就此做出专门规定，参保人员在同一统筹范围内的机关事业单位之间流动，只转移养老保险关系，不转移基金。
一些公务员或事业单位人员想要辞职“下海”，也不用担心养老保险的转移问题。改革后，参保人员跨统筹范围流动或在机关事业单位与企业之间流动，在转移基本养老保险关系的同时，基本养老保险个人账户储存额随同转移，并以本人2014年10月1日后各年度实际缴费工资为基数，按12％的总和转移基金。
“养老保险转移方面，我们做了全面的设计。”崔新颖说，机关事业单位的人员想离开的，无论参加哪种养老保险都能实现转移，缴费年限实现连续计算，不会造成任何损失。
业内人士指出，在转移接续方面还需要一段时间进一步细化和完善。比如辽宁省规定，2015年年底前出台职业年金的具体实施办法，并建设省级的信息平台，集中部署机关事业单位工作人员养老保险信息管理系统；2015年至2017年，出台机关、事业单位、企业之间流动人员基本养老保险关系转移接续办法，并做好待遇核定和支付等工作。
养老金收不抵支。资料图
22省份养老金收不抵支
养老金待遇连年提高和人口老龄化正在使中国养老保险制度“隐形债务”加速显性化。
由于养老保险基金统筹层次非常低，虽然成立了省级调剂金制度，但对于一些欠发达地区，尤其是劳动力输出地区，养老金支出的压力非常大，必须靠财政转移支付才能“保发放”。本报近日报道了这一情况之后，引发了民众对于财政增速下滑之下养老金问题的关注。
人社部新闻发言人李忠20日在回应部分省份养老金发放问题时表示，2014年以来，受多重因素影响，当期养老金支出大于基金征缴收入的省份有所增加。主要原因是养老金待遇水平连续上调，基金支出增加；人口老龄化效应逐步显现，参保人员中退休人数增速高于缴费人数；部分地区抚养比较高，负担较重。
记者查阅历年统计公报得知，自2002年至2014年，各级财政补贴基本养老保险基金已经超过了2万亿元，其中中央财政占主要部分。
李忠表示，从养老保险基金收入支出情况看，今年前10个月，全国基金总收入超过总支出2100多亿元，绝大多数省份基金累计结余额都超过8个月以上的基金支付额，基金运行总体平稳，能够确保当期养老保险待遇支付。
13年财政补贴养老金超2万亿
李忠在20日表示，目前养老保险基金筹资渠道中，财政补助是一个重要的方面。对于少数历史欠账较多、基金支付能力较弱的老工业基地省份，国家将继续加大中央财政补助力度。
自1995年“统账结合”的养老金制度地方试行、1997年全国统一实行以来，政府一直试图用维持高费率和设立过渡性养老金这两种“体制内消化”的方法来偿还转制成本。从目前养老金收支不平衡的趋势来看，留给这种办法的空间已经不多了。
虽然全国有22个省份当期征缴收入不足以支付当期支出，但不会直接影响到养老金的当期发放，其原因在于财政补助是养老金的法定筹资渠道，征缴收入必须加上各级财政补助，养老金的收支才能保持平衡。
人社部从2002年开始在年度的统计公报中单列各级财政对城镇职工基本养老保险基金补助情况。统计公报显示，2002年中央财政补助为408.2亿，到2014年，各级财政补贴基本养老保险基金已经达到3548亿元。
根据统计公报公布的数据计算，从2002到2014年这13年间，各级财政的补助养老金金额达到了20748亿元。
从补助金额增长的情况来看，从400亿元到2000亿元用了9年，2011年突破2000亿（2272亿元）后，2013年就突破了3000亿元（3019亿元元）。根据财政部公布的《2015年全国社会保险基金预算情况》，今年预算的财政补助为3671.2亿元。
从财政补贴的结构来看，中央财政是绝对主力。根据人社部社会保险事业管理中心今年7月公布的《中国社会保险年度发展报告》（下称《报告》），2009年以来，中央财政占整个企业养老保险基金总收入比重保持在12%~13%，地方财政占比为1%到3%。
从报告公布的数据来看，与中央财政补助大幅增加不同，地方财政对养老金的补助呈现小幅下降的趋势，2009年为318亿元，2014年降为282亿元。
报告显示，2014年，企业养老保险地方补助为282亿元，占总收入1.2%，地方财政投入在10亿元以上的有重庆、上海、辽宁、天津、江苏、湖北、湖南七个省份。
财政部部长楼继伟近日表示，下一步要丰富社会保险基金收入来源渠道，逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，此外，还要划转部分国有资本充实社保基金。
“自求平衡”与“财政托底”
一边是中央财政对养老金补助大幅增加——从2011年2272亿元到2014年3548亿元；一边是当期收支不平衡的省份从2011年12个增加到了2014年22个。这种情况，让在新常态下增速已回落到个位数的各级财政颇感压力。
政府相关部门和业内学者已预料到了养老保险制度会走到如今两难的局面。十八届届三中全会决定显示，精算平衡写入了文件中，财政部门希望未来养老保险改革后能够减少对于财政的依赖，实现自求平衡。
楼继伟在解读“十三五”规划建议的文章中也提出，下一步进一步深化社会保障特别是社会保险制度改革，要按照精算平衡的原则，促进社会保险基金自求平衡，实现制度长期稳定运行。
从人社部官员近期的公开表态看，财政承担责任被认为是养老保险基金实现收支平衡的关键因素。由于“统账结合”制度建立之初，政府没有偿还转制成本，养老保险基金从一开始就面临着“十个杯子九个盖”的局面。
人社部部长尹蔚民近日也公开表示，健全社会保障财政投入制度，完善社会保障预算制度。社会保障要体现公平，财政负有重要的责任。
人社部社会保险研究所所长金维刚在人社部官网上撰文表示，在企业职工养老保险制度改革之后，原先由单位向改革前已经退休的人员发放的退休费转为由新建立的企业职工基本养老保险基金来支付。同时，对于改革前参加工作、改革后退休的人员在改革前的连续工龄视同缴费年限。
“上述政策实质上是将过去企业和职工没有缴纳的养老保险费所产生的隐性债务或转制成本，转化为由改革后建立的基本养老保险基金来承担。”金维刚写道。
从“暗补”到“明债明还”
“统账结合”制度建立之初，这种应对转型成本的方式被称为“体制内消化”。
一位参与制度设计的人士称，当初选择“统账结合”制度模式时曾经充分考虑过转制成本的问题，并提出三种偿还模式：一是完全由财政负担；二是划拨部分国有资产；三是体制消化。鉴于当时的财政状况不佳，划拨国有资产在操作上缺乏手段，最终选择了第三种方式，通过高费率来增加基金收入和过渡性养老金对个人空账进行补偿。
从目前养老保险基金运行的情况来看，这种“体制内消化”的模式已经遭遇了前所未有的困难。
早在2008年，在国家有关部门支持下，中国人民大学教授郑功成与全国200多位专家教授和200多位各级官员共同参与完成了《中国社会保障改革与发展战略》（下称《战略》）。当时，他们已经提出，转制成本是制约我国基本养老保险改革与健康发展的瓶颈。
《战略》称，在确保养老金发放的前提下，转制成本没有显性化，但却给国家财政带来了长期的隐形压力，虽然现阶段各级财政对养老保险基金有一定程度的补贴，客观上化解了一部分转制成本，但没有在性质和目的上给予明确，是一种“暗补”而不是“明补”。
中国人民大学公共管理教授李珍认为，虽然财政从2000年就开始由少到多补贴养老保险制度，但是转制成本已然是一笔糊涂账，没有人说得清这笔补贴是不是足够履行政府的义务。
李珍建议，应尽快明确政府对经济体制转型引起的养老成本的责任，计算政府责任总量并建立偿付的机制，“明债明还”。
《战略》建议，尽快明确财政资金对消化转制成本的责任，使财政补助从暗补变为明补，同时利用国有资产收益来拓宽化解渠道。