導語：最近，國家審計署公布的一組數據——5個省的5個市縣5.75萬套保障性住房空置引發網友熱議。在房價依舊高企的今天，這條新聞無疑戳中了很多買不起房、租不起房的人的痛點。不過，保障房大量空置并非今天才有的新鮮事，也并非是一省一地的現象，甚至已經有了保障房“供過于求”的說法。
保障房空置并非個例，而是全國普遍現象
“房等人”，保障房空置尷尬早就存在
此次審計署點名的5個地區包括江西省南昌市、河南省新鄉市、吉林省吉林市、湖北省赤壁市和貴州省貴陽市。其中，情況最為嚴重的是貴陽市，該市不僅空置的套數高達30855套，占了所有被通報省份中的一多半，而且這些保障房全都沒有被分配。
實際上，保障性住房大量空置并非是今年才有，從此前全國一些省份的審計結果來看，“有房無人”的保障房閑置問題早已非常普遍，以2013年的數據為例，海南9個市縣9077套保障性住房處于閑置狀態；在云南，有2.3萬套保障房被閑置；山東的9個市、40個縣的1.29萬套保障性住房處于閑置狀態……
榆林市橫山縣鳳凰新城小區是榆林最大的限價房小區，共2048戶，交房近2年，入住不足20戶，是公租房空置的代表。
大量的保障房閑置，甚至讓一些住建部官員有了保障性住房“供過于求”的感慨，一些業內人士也認為，過高的空置率意味著大量保障房無法發揮作用，造成資金、土地等資源的浪費。今年8月13日，山東省住房和城鄉建設廳聯合山東省發改委等單位專門發文表示，原則上政府不再直接投資集中建設公租房。據《財經》報道，河南省雖未明確發布文件稱政府不再投資建設保障性住房，但據河南業內人士透露，自去年起河南并未再新建公租房。
為何保障房大量空置？一些保障房人們不需要，一些人們住不上
按照 “十二五”規劃，我國預計新建3600萬套保障房，即使全部完成，全國保障性住房覆蓋率預計才達到20%，明顯低于國際上25%-40%甚至更高的保障房覆蓋率，為什么現在甚至更早，我國就出現了保障房大量空置的現象呢？
基礎設施不足、位置偏僻是保障房大量空置的表因
說到保障性住房大量空置，不少媒體都會提到保障性住房位置偏僻、基礎設施不足，沒有人愿意去，這確實是很多地區保障房空置的原因。如此次貴陽市之所以無法將保障性住房分配，正是由于“供電、排污、市政道路等配套建設滯后”，無法達到入住要求，導致保障房大量空置。
這樣的情況在全國并非個案，據《濟南時報》18日報道，濟南最大公租房小區文賢居，2011年開工，2013年部分樓棟陸續竣工，2014年開始搖號，但至今仍不能入住。原因和貴陽市的情況非常類似，“片區紅線外擬建道路、熱源廠場地拆遷問題，供水、供熱市政配套管線無法鋪設到位，小區不滿足交付使用條件”。
濟南最大的公租房小區文賢居
暫時無法滿足交付條件，申請保障房的人可以等，而位置偏僻則讓很多低收入者根本不能選擇保障房。有媒體報道，不少滿足申請保障房的低收入者是在市中心打零工維持生計，由于保障房位置偏僻，缺乏配套設施，交通、就業、生活成本大幅升高，導致他們“寧要市區一張床,不要郊區一間房”。天則經濟研究所的調研也發現，在保障房建設中，只有少數城市對保障房的實際需求作了較為詳細的摸底調查，調查結果發現保障房的實際需求與預估有較大出入。例如，某城市的摸底調查發現，真正的低收入人群由于小孩上學、照顧父母等原因，對實物配租住房的需求并不大，如果可以選擇，他們更希望能獲得貨幣化的補貼。
深層原因是政績考核使得保障房建設脫離現實
保障房并不一定要在“基礎設施不足、位置偏僻”的地方進行建設。按照相關政策規定，保障房的籌措方式包括新建、改建、收購、配建等。與在偏僻地區新建保障房相比，在基礎設施完善的地方收購住房將其轉化為保障房，或是在商品房中配建保障房，無疑更能滿足低收入者的需求。但為什么地方政府還是選擇在位置偏遠的地方集中建設保障性住房呢？
這是因為在保障建設中，中央對于地方保障房的開工率和竣工率有嚴格的考核，這就要求地方政府保證經濟增長的同時，也要完成保障房建設任務。以配建方式建保障房不可能完成這個任務，以上海為例，《上海市經濟適用住房配建暫行意見》（2010）實施后的兩年左右，上海配建保障房27萬平方米，僅占2011年保障房建設總量的1.6%；從地方經濟增長的角度看，收購房屋也要消耗大量的資金，對經濟的拉動作用也弱于新建房屋。因此，各地政府都選擇在位置偏僻的地區建設保障房也就順理成章了。
此外，在現行的財政體制下，賣地是地方政府收入的主要來源，基礎設施完善的地區土地資源價值更高，從財政收益最大化的角度考慮，地方政府也不會把保障房安排在這些地區，而在建設用地愈發緊張的情況下，留給保障性住房的用地也只能是最差的建筑用地。
賣地過去一直是地方政府最大的財政來源
一些地方政府制定的高門檻也加劇了保障房空置
在審計署的通報中，江西省南昌市和吉林省吉林市沒有完成分配則是因為，限定申報對象范圍過窄，如吉林市“僅為最低生活保障家庭，未按規定將新就業無房職工等人員納入范圍，造成已竣工住房因準入條件申請戶數不足而未分配”。
限定范圍過窄在全國也是普遍存在的現象，2013年，廣東東莞的雅園新村規劃了4000多套保障房，雖然對收入的限制多次放寬，但最后申請選房的只有幾百戶。當時有人據此認為，東莞的保障房已經“供過于求”，但南都民調數據實驗室和大粵網進行的民調發現，超過7成的受訪者愿意通過購買經適房和承租公租房來改善居住環境，大部分人是由于門檻過高或不了解相關政策而放棄了申請，超六成受訪者認為戶籍門檻不合理。而當時雅園新村之所以申請者寥寥，正是因為其仍未放開戶籍限制。
在上海市房地產科學研究院副院長嚴榮看來，地方政府在分配上的保守也是一種理性選擇的結果。因為分配保障房不僅不能對地方經濟的增長做出直接貢獻，反而容易因準入審核過程中存在的問題而受到負面評價。在這種局面下，保障房開工建設的突飛猛進和供應分配的戰戰兢兢就會形成鮮明對比，也就必然造成保障房的建設速度快于供應速度。
如何更好地保障低收入者居住權？
保障房應厘清性質，并設專門機構運營
中國的保障房性質復雜，包括廉租房、公租房、經適房、限價商品房等，不僅保障低收入者住房，還附帶吸引人才、拉動投資等功能，因此常常成為地方政府招商引資的砝碼。審計署通報的湖北省赤壁市的保障房空置即是因為保障房本是為招商引資的企業配建，結果企業沒去；河南省新鄉市則是因為定向使用公租房的企業倒閉。實際上，現代政府都應當是有限政府，其能提供的社會保障也是有限的，過度保障會扭曲市場，自身也難以為繼，一些地方已開始減緩保障性住房即是證明。
此外，國內除了重慶和北京成立了由政府主管的公租房運營管理的專門機構外，其他大多數城市都沒有建立類似的專門機構。有學者指出，公租房的分配管理工作分散在發改委、規劃、建設、住房委員會等多個部門。這種多部門共同參與的模式導致職責范圍劃分不清、決策運行效率低下等問題，不利于公租房的統籌管理。
縱觀發達國家或地區，都設立專門的機構負責公租房運營管理，高效廉潔。以新加坡的建屋發展局為例，他們采用的分配方式是先申請先服務的分配方式，在這種方式中，每個人只有一個申請序號系列，出售和出租房屋各有一個排隊系列，低收入者可廉價租房，中等收入者可廉價購房。分配的優先僅由申請時間的次序來決定。僅此一點，就要值得很多地方的公租房租賃部門學習。
增加現金補貼力度，讓低收入者有更多的選擇
住建部專家顧云昌曾表示，解決問題的關鍵在于保障房建設要“以人為本”，而不是“以房為本”。“以人為本”，意味著并不能單純的以開工量、完工量來考核政府的保障房建設，而應當以解決了多少戶困難家庭的實際住房問題作標準。
但在大量保障房已經建在偏僻地區的事實面前，要想讓困難家庭從市內搬過去住，除了改善基礎設施和交通條件外，似乎也沒有什么更好的辦法。對于想獲得就近安置的困難家庭來說，通過增加租賃補貼發放數量，提高發放標準的方式，讓他們在市場上就近租賃住房，用“貨幣化”方式保障低收入者的住房權，無疑是個更好的辦法。
事實上，給低收入者住房現金補貼在很多國家都很盛行。以美國為例，美國保障房就是從最初的集中興建公共住宅轉變為通過租金補貼，讓低收入者有房可住。這種方式則可以最大限度利用現有住宅，防止出現大規模的住房廢棄，浪費社會資源。
結語
保障低收入者的居住權，不一定要在偏僻的郊區建造更多的住房，給予他們現金補貼，讓他們有能力在想住的地方居住，不僅是在盤活市場，更是在更好地尊重低收入者的居住權。