至2015年底，全國共有19萬套保障性住房因配套基礎設施建設滯后等不能及時交付使用，耗費了國家、地方財政大量支出的保障性住房，為什么會大量無法交付使用或空置？
“我們宣傳也挺到位的，廣播電視都上了，價格也比商品房便宜一半還多呢，但市民還是不積極、不感冒，覺得那是窮人住的地方。”
2016年7月20日，新華社報道，山東省審計廳廳長馬青山近日披露，由于配套基礎設施建設滯后，山東有4023套保障性住房已建成1年以上但無法交付使用。
7月24日，四川省審計廳披露，截至2015年底，有1.37萬套保障性住房因配套基礎設施建設滯后、選址和戶型設計不合理、審核分配不及時等原因，不能及時交付使用或空置超過1年。
在此之前，2016年6月29日，審計署審計長劉家義向全國人大常委會報告《2015年度中央預算執行和其他財政收支的審計情況》，至2015年底，全國共有19萬套保障性住房因配套基礎設施建設滯后等不能及時交付使用，還有6544套住房被違規銷售或出租經營等。同期，各級財政對城鎮保障性安居工程投入比上年增長17%。
耗費了國家、地方財政大量支出的保障性住房，為什么會大量無法交付使用或空置呢？
300戶棄購
“我們宣傳也挺到位的，廣播電視都上了，價格也比商品房便宜一半還多呢，但市民還是不積極、不感冒。”
“申請經濟適用房啊？不在這，在龍頭市場里面呢！”在工作人員的指引下，南方周末記者終于找到了棗莊市市中區住建局住房辦公室，它既不在棗莊市市中區房地產交易中心，也不在棗莊市市中區住建局辦公大樓里，而在振興中路龍頭市場里。從位于振興路的西門進，往東80米，依次經過裁縫店、開鎖店、水果店、菜店、茶葉店、老面饅頭、冷凍食品批發中心，一棟淺粉色外墻的兩層小樓就是了。
2016年7月26日上午，南方周末記者見到棗莊市市中區住建局住房辦主任祝寶峰時，他正在辦公室里向電話那頭訴苦，“到現在只有420多戶申請，怎么辦呢？”
棗莊是山東省南部的一個地級市，常住人口394萬，為中國76個四線城市之一。
今年7月11日起，棗莊市市中區住建局開始了年內第二輪經濟適用房申請，半個月過去，申請人數還未達到1100多套房源數量的一半。
三個月前，市中區其實已經有過一輪經適房申請，一共有847戶家庭符合條件，當時放出了1660套房源。在沒有新增房源的情況下，這意味著上一輪申購只賣掉了500多套房子，約有300戶符合條件的家庭棄購了。
“去年我就申請到了，沒買，今天過來看看有沒有新房子，這還是跟去年一樣的嘛！”穿著白色上衣、藍色褲子的退休老人張青，看過了房源信息之后，正準備戴上白色編織草帽離開，這次他都不打算領申請表了。
貼著申購通知、房源信息的墻壁上，還有一張紅底黑字的“領表須知”，內文中特別用了兩行加大加粗字體“請仔細閱讀本條并判斷自己是否基本符合申請條件再做出領表決定”，不同于以往，這次要求繳納100元押金后方可領取申請表，放棄申購的也需將表格退回，方可退還押金。
其原因是，在往年度申請中，出現了大量代他人領取、多領、“湊熱鬧”領取后棄置申請表的現象，導致申請表加印后仍不夠，最終提交申請表格的卻遠遠少于發放數量。祝寶峰向南方周末記者透露，去年印發了3000多份，只收到1000來份申請。
2015年的申請表中有張青的一份。他自稱住在榮華里小區，這是一個相對高端的社區，目前二手房均價都在4千元左右，這在三線城市已經算高價。
張青幾年前已經把房子過戶了兩個女兒名下，一是避免遺產稅，二是避免兩個女兒將來為爭財產而翻臉。兩個女兒都有房子，他并不愁地方住。但去年還是試著申請經濟適用房，沒想到中了。
在張青看來，經適房房子小不說，還沒有暖氣，冬天怎么住？他有些羨慕那些申購了市中區第一批經濟適用房西昌小區、和諧家園的人，那時候還有八十多平方的戶型，很多人還不知道經適房怎么回事，申請的人少，幾乎沒什么門檻，最先申購的人已經先得了。
祝寶峰可以一口氣說出一連串經濟適用房不受歡迎的原因：地理位置太偏僻，交通不便利，配套不完善，暖氣供不上，造成很多人棄選，“人家寧愿加錢去買商品房，”他向南方周末記者感嘆，“我們宣傳也挺到位的，廣播電視都上了，價格也比商品房便宜一半還多呢，但市民還是不積極、不感冒，覺得那是窮人住的地方”
被點名的保障房小區
運河人家的均價約為市場價的一半，房屋建造成本也不便宜，“這價格都沒有人買，說明不是價格問題，而是需求問題”。
據新華社報道，山東省審計廳廳長馬青山在山東省第十二屆人大常委會第二十二次會議上點名了3個市5個縣區市，分別是棗莊、德州、濱州；海陽、龍口、棲霞、棗莊市中區和棗莊臺兒莊區。
安慧家園是讓棗莊市中區被點名的一個重要原因。祝寶峰介紹，市中區一共推出了包括經適房和廉租房在內的5000-6000套保障性住房，位于青檀路的安慧家園，是其中最大的一個小區。
安慧家園一期800套、二期441套，一共1241套。一期、二期工程分別在2013年11月、2015年5月竣工，約有一半的房子還空著。
安慧家園所在地塊原本是煉鐵廠，屬于棗莊市的老工業區，叫做市南工業園，原本聚集于此的山東魯南瓷廠、棗莊市煉鐵廠、化工廠、水泥廠、化肥廠、地毯廠、肉聯廠等停工破產。
安慧家園門口周圍是近十家汽車美容店，再遠一點是二手車交易市場，和一個正在建設中的主題樂園，雖然只有一趟36路公交車通往中心城區，生活不是很方便，在這個冬天最冷時候零下20度的城市，沒有集中供暖，確實是一大硬傷。
來自德州的出租車司機老謝，相信未來這一帶還是有發展前景的。老謝一家三口就住在這個小區，2013年他提交了申請，2014年6月參加搖號，2014年7月拿到了鑰匙，兩室一廳，68平米，2350元/平方的價格，五層樓高、一梯兩戶，讓他覺得很滿意，成為這里第一批入住的家庭。
像老謝這樣的人還是少數。2016年7月25日傍晚6點半，除了大門口坐著三個閑聊的老太太和一對抱著嬰兒的年輕夫婦，安慧家園里難覓人影。門口保安人員估計，“一期實際入住率不到一半，二期入住率為零。”
在祝寶峰看來，2010年第一批經濟適用房西昌小區、和諧家園出來的時候，全部賣掉了，第二批廣濟小區、青檀安慧、東方嘉苑就分不出去、分不了那么多了。“實際上，我感覺住房很多，算是飽和了，一個家庭手里攥著好幾套回遷房。”他說。
在距離市中區四十多公里外的臺兒莊區，是棗莊市另一個被山東省審計廳點名的區。
臺兒莊保障性住房的總量其實不大，主要是以金緣家園為主的560套廉租房，已經建成330套，其余正在建設中；以運河人家為主的315套經適房，已經建成210套。
位于廣進路旁的金緣家園，是臺兒莊區最主要的廉租房，一期工程180套，始建于2011年9月、次年竣工，三棟紅橙相間外墻的房子很是醒目。小區公告信息欄的白板上，貼著一張催繳水電費的通知，還有用黑色簽字筆寫著“請到物業辦公室交納水電費，不交住戶將被停電”。
一墻之隔，二期工程外墻顏色稍淺，不遠處是三期、四期工程正在建設中，整個項目沒有任何標識。
建筑物外墻上的信息顯示，金緣家園二期工程的開工日期為2012年9月，竣工日期為2013年11月，可是兩年多過去，這4棟總數約為150套的房屋無一人居住，建筑前后長滿一米多高的野蒿和芒草。
臺兒莊住建局住房辦主任徐鳳川對南方周末記者表示，二期基本達到入住條件，主要因為供電單位和建設單位意見不統一，尚未通電。不過，對此他不愿意多談，稱自己對“電”的問題并不專業，主要由建設單位來協調。他們最近得到的消息是，電的問題已經協調得差不多了，住房辦能做的，就是約100份租賃申請也同時在推進中，待通電之后，就可以入住了，“只是時間問題”。
臺兒莊住建局副局長孫華慶對南方周末記者表示，“我們已經多次書面告知建設單位，要完善配套。”
運河人家經濟適用房，距離臺兒莊運河古城東門約3公里路程，在臺兒莊出租車司機口中，“如果沒有運河古城，這里很偏，有了古城，也還是偏。”
當地居民告訴南方周末記者，所謂“在建”的運河人家三期工程，“不知道已經停工多久了”。記者看到，該項目門口的鐵門已經生銹，門上掛了一把鎖，大門左手邊的保安亭緊閉，門上貼著一張“回收移動板房”的廣告，雜草瘋長，幾乎遮蔽了項目介紹的牌匾，塔吊、推車靜止不動，灰色建筑主體已建成，儼然一副“爛尾”的模樣。
臺兒莊全區常住人口約為31萬人，城區人口僅7萬多，外來人口不到2萬。徐鳳川認為，嚴格說來，很多保障房相應的租賃手續、人員信息都可以上報，正在民政部門走程序，談不上閑置，他認為真正閑置的是60套經適房。運河人家小區建成的210套經適房，2011年至今還有60套沒賣掉。
盡管采取了“隨時申請、隨時入住、隨時出售”的辦法，前來申請的人數卻相當有限，臺兒莊每月公示的保障性住房申請名單，數量都在10人左右。徐鳳川向南方周末記者透露，2016年1月以來收到的經適房申請，一共才4份，中間也有另外5、6個人前來領表，但是領表之后一直沒有再回來。
運河人家的均價為2000元/平方，部分樓層還有差價、單價甚至不到2000元，約為市場價的一半，房屋建造成本也不便宜，孫華慶對南方周末記者表示，“這價格都沒有人買，說明不是價格問題，而是需求問題”。
孫華慶舉了自己的例子，他目前的月工資為3700多元，最近一次漲工資之后能領到4500多，在當地算是中等以上的收入，在一個月均收入約等于一平米房價的地方，愿意申請經適房的人不多。
配套比建房貴得多
保障房建成之后，由于地處偏遠，市政配套所涉及的財政投入還遠高于房屋建設投資，并且需要協調多個政府部門和國企，難度極大。
棗莊曾被稱為“煤城”，在20世紀末開始陷入資源枯竭，隨著在煤炭化工企業關停倒閉之后，房地產儼然成為這個城市的重要產業。市中區是棗莊市的老城區，城區內可見到不少建到一半的爛尾樓，其中包括市中區的第一個棚改項目“錦繡花城”，停工三年之后，終于在2015年底將回遷房部分蓋好。
眼下，這個城市更是為商品房庫存而困擾，2016年6月，《棗莊市人民政府辦公室關于有序化解房地產庫存促進房地產業轉型升級的實施意見》，除了引導農民進城購房，還準備“打通保障房和商品房通道”，化解這一難題。
“不是我不賣，是沒人買。大家不買，沒辦法。好多事，都沒法說。”祝寶峰對南方周末記者說，“保障房的需求還是在公租房這一塊。因為弱勢群體、困難家庭還是買不起房子，你便宜、他還是買不起，他寧愿去租也不愿意掏十幾萬買這個房子。”
2013年8月4日，山東省審計廳曾經發布，山東省9個市、40個縣的1.29萬套保障性住房處于閑置狀態，其中，有4870套空置6個月以上。而空置的原因，一是配套基礎設施或公共服務設施不完善，二是當地住房保障待遇準入門檻過高。
隨后，各地陸續開始放寬了保障性住房的申請條件。2015年1月1日開始實施的《棗莊市城鎮住房保障管理辦法》，買房人不一定要求“無住房”，人均居住建筑面積低于20平方米也可以。這一管理辦法同時明確，“經濟適用住房單套建筑面積控制在60平方米以內”。
孫華慶對南方周末記者表示，2011年臺兒莊古城拆遷的時候，很多人有買房需求，考慮到本地困難家庭、外來人的購房需求，保障他們的基本住房需求，按照這一思路，臺兒莊擬定了經適房、公租房數據。情況也在發展變化之中，比如，原本一些困難家庭，家里有孩子在外地打工，回來借錢都要買個好的、大的，一家人一起居住。“畢竟還有部分低收入人群需要保障性住房，收入相對高的商品房，外來人群公租房，應該說我們整個住房體系還是完善的、正確的。只是各個地區情況不一樣，不能一概而論，還要有一個發展過程。”他說。
隨著新的保障性住房即將建成，空置壓力也越來越大。眼下，要解決空置他們也沒有更好的辦法，除了去鄉鎮、酒店發發傳單。2016年開始，臺兒莊住建局已經不再上報新的保障性住房建設計劃了，徐鳳川對南方周末記者說，“要把存量盡量消化掉”。
不僅是山東棗莊，近年來，保障房過剩和空置的現象在全國多地出現。
中國自2011年開始大建保障房，當時的提法是5年內建設3600萬套保障性住房，2011年建1000萬套，2012年建1000萬套，之后三年1600萬套，使保障性住房的覆蓋率達到20%。這一目標被層層分解，各級政府都領到了保障房建設的任務指標。
自2013年，保障房過剩的問題開始暴露。2013年8月，新華社引用審計部門數據，山東、海南、廣東、云南四省有5.64萬套保障房閑置。2014年8月，貴州當地媒體也披露，上一年該省有1.48萬套保障房閑置。國家審計署公布的數據顯示，至2015年9月，全國5個省的5個市縣已建成的5.75萬套保障性住房，因基礎設施不完善、申請入住戶數不足等，形成閑置。其中貴陽一個市的數字是30855套。
在解釋為何一個城市會出現數萬套之多保障房閑置時，西部某省會城市相關官員曾告訴南方周末記者，一是建設量太大，該市當年領到的任務是建設3.3萬套，這幾乎是過去幾年該市保障房總數的數十倍；其次保障房的選址大多偏遠，因為黃金地段是土地財政的財源，政府不舍得用來建保障房。但保障房建成之后，由于地處偏遠，市政配套所涉及的財政投入還遠高于房屋建設投資，并且需要協調多個政府部門和國企，難度極大。因此，選址偏遠與配套跟不上形成了一組惡性循環。
“房子好建，但市政道路的花費要遠高于房子的建設，一條路一動就是一百多個億，一個保障房項目，房屋主體投資僅十多億。”他說。
（應采訪對象要求，張青為化名，王維凱對本文亦有貢獻）