【香港商報網訊】記者張麗娟報道：香港基本法實施20年，爭議不斷。有內地學者認為，基本法是「國家最高權力機關制定的特別授權法」，其本質上首先是中央與地方關系法，并非特區的憲法。中央政府承擔全面、準確實施基本法的首要之責，為了使基本法賦予的中央權力落地，有必要細化中央權力行使的程序及機制，保障中央權力的法律化、制度化、規範化和透明化，在處理對特區的問題時能夠「有法可依」。

　　中央對立法會監督有限

　　中國政法大學法學院教授姚國建表示，界定中央與特區關系、構建特區政權架構、保障特區居民的基本權利，是基本法的三項基本功能。在實踐中，三大功能的實施機制并不平衡，導致基本法不同功能的實現程度存在落差，進而影響到「一國兩制」偉大構想的實踐。

　　姚國建說，基本法作為中央和特區關系法，中央政府只是為自己設置了最為有限的權力，僅限於維護國家主權、領土完整和安全這一國家核心利益內容。這是任何一個國家的中央政府不能退縮的最后底線，其正當性是不容質疑的;反過來，也應是特區政府必須予以尊重的。但是基本法為中央政府保留了的必要的主權性權力，并沒有直接的職能部門來行使這些權力。針對特區若出現有損國家主權與安全的行為，中央除由全國人大常委會通過解釋基本法宣示中央立場外，似乎并無有效的應對措施，基本法中賦予中央的權力似乎也很難運用出來，中央對於特區立法會的監督方式和力度亦非常有限。

　　應保持監督特區政府施政

　　他說，在中央政府的各項權力中，全國人大常委會對基本法的解釋權，應是能夠直接對特區的基本法實施產生影響的權力。但在實踐中，人大常委會堅持自我抑制原則，只是在極少數情况下才會釋法，相對於特區法院常態性、幾乎無所限制地釋法，人大常委會的釋法除個案性的影響外，總體上對基本法的影響并不明顯;且人大常委會的解釋還面臨特區法院「再解釋」的窘境。

　　姚國建認為，中央政府承擔全面、準確實施基本法的首要之責。中央政府全面、準確地實施基本法既包括實施基本法中中央與特區關系的內容，也包括實施特區政權架構及居民權利條款。針對基本法中不同內容的規範，中央政府實施的義務可能有所不同。針對中央特區關系內容，中央政府應需積極作為;而針對特區政權架構及居民權利內容，只要其沒有損害國家主權與安全，則應尊重特區政府的施政，但應保持監督之責。

　　可立法完善《基本法》實施制度

　　姚國建建議，要加強和落實中央的管治權，尤其是當香港在實施「一國兩制」出現偏差、涉及國家主權和發展利益時，中央應更積極地行使其權力。為了使基本法賦予中央權力落地，有必要細化中央權力行使的程序及機制，保障中央權力的法律化、制度化、規範化和透明化，在處理對特區的問題時能夠「有法可依」。

　　姚國建提出多項建議，包括通過立法完善與《基本法》實施相配套的制度，明確人大釋法的提議主體、釋法範圍和效力;制定人大常委會對特區立法會所制定的法律備案審查的實施細則;人大常委會增減適用於香港特區的全國性法律的相關工作機制;行政長官對中央負責及執行中央指令的規範制度;以立法形式明確中央對於行政長官人選予以任命或不任命的條件與規則，對行政長官及其他主要官員的監督、考察、述職、免職等程序。

　　「一國兩制」與時俱進

　　北京航空航太大學法學院副教授田飛龍說，回顧回歸20年的香港治理，對香港承擔的國家義務在法理與政策上體現較少，更多處於模糊的主權法理及實踐性學習香港現代化經驗的層面。與中央惠港安排形成鮮明對照的是，香港對國家義務長期持有負面態度，如23條立法、國民教育、違法占中、旺角暴亂、立法會港獨宣誓等。因此，他認為應以今年為基點，未來30年需認真思考香港新的歷史定位與功能，將香港的「一國兩制」實踐推進到「二期工程」或2.0版本。令「一國兩制」與時俱進。

　　田飛龍認為，香港基本法運行已有20年，出現了許多在制度內難以解決的矛盾冲突，需要通過基本法結構性改革來加以完善。中央與特區政府應有戰略準備的意識和行動，以「一國兩制」的根本原理結合當前時代的管治需求，對基本法進行體系性、結構性檢討，擬定穩健可行的修改方案，以便在未來適當時刻啟動修改工作。