文/蕭平

　　香港的治理模式與內地不同，但畢竟是國家治理體系的一部分，其政治體制必須與國家政治體制相適應相銜接。為此，基本法規定了具有香港特色的行政主導體制。

　　政府有效管治是社會穩定與發展的保障，政治體制要能夠確保政府實施有效管治。基本法起草過程中，政治體制的設計最費周章，至少有兩點要考慮周全。從中央角度考慮，中央對港管治要有可靠的着力點，否則中央權力就會被架空，高度自治就成了變相的完全自治，以行政長官為核心的行政主導是最適合的着力點。從香港角度考慮，要保持回歸後的繁榮穩定，就要把以往行之有效的元素保留下來，而回歸前香港賴以成功的元素中，行政主導是重要的一條，可以經過改造後繼續沿用。

　　按照基本法的設計，中央對特區行政、立法、司法三權的管轄方式與尺度是有差異的。司法是獨立的，立法會是本地選舉產生的，只有行政長官在本地選舉或協商產生後還須經中央政府任命，特區政府主要官員由行政長官提名後也須報中央政府任命，行政長官還須執行中央政府發出的指令。行政長官既是特區的首長，代表特區，也是特區政府的首長，負責行政事務;既要對特區負責，也要對中央政府負責，每年都要向中央述職。這個「雙首長雙負責」的定位，在特區建制內是獨一無二的，凸顯了行政長官的權威地位和行政權的主導地位，也由此有了「特首」這個簡明而貼切的稱謂。

　　不難看出，香港特區與中央政府最直接的紐帶就是行政，行政主導之於香港、之於「一國兩制」的重要意義就在於此。將來香港要實行雙普選，普選方案在特區內部產生。基本法規定，行政長官普選方案報全國人大常委會批准，立法會普選方案報人大常委會備案。一個批准，一個備案，都很重要，但中央顯然更看重行政。

　　基本法沒寫「行政主導」4個字，但第四章「政治體制」部分以行政長官、行政機關、立法機關、司法機關、區域組織、公務人員的順序排列，突出了行政權。這與許多國家和地區的憲制性法律中立法在前、行政在後的排序不同，明確無誤地體現了行政主導的立法原意。

　　中央管治香港的法律依據是基本法，主要依託是行政長官和其領導的特區政府。所以有一種說法，中央管香港，一靠基本法，二靠行政長官。想想不無道理。

　　基本法實施10周年和20周年的時候，兩任全國人大委員長吳邦國和張德江都提及行政主導，稱這一特殊的設計，符合特區的法律地位，適應香港作為國際性工商業大都會對於政府效能的實際需要，保留了香港原有政制中行之有效的部分，「是最有利於香港發展的制度安排。」