我国是历史悠久的文明古国，是世界上保存文物最多的国家之一。要有效保护文物，必须建立文物保护新机制，其中最重要的是动员全社会力量的参与。特别是针对散布在野外的比例高达43.40%的古遗址、古墓葬类文物，需要建立文物保护员制度来进行有效管理。

　　法律地位尚有缺陷

　　在我国现有法律体系中，以法律规范形式提到文物保护员的，只有《中华人民共和国文物保护法实施细则》。《细则》第九条规定：“古文化遗址、古墓葬、石窟寺和属于国家所有的纪念建筑物、古建筑，被核定公布为文物保护单位的，由县级以上地方人民政府设置专门机构或者指定机构负责管理。其他文物保护单位，由县级以上地方人民政府设置专门机构或者指定机构、专人负责管理;指定专人负责管理的，可以采取聘请文物保护员的形式。”

　　《细则》第十条规定：文物保护单位有使用单位的，使用单位应当设立群众性文物保护组织;没有使用单位的，文物保护单位所在地的村民委员会或者居民委员会可以设立群众性文物保护组织。文物行政主管部门应当对群众性文物保护组织的活动给予指导和支持。

　　这条法规条款，在我国法律体系中首次提出了“文物保护员”的概念，在我国文物保护法律体系中是一项重大突破。在规范建立文物保护员制度，加强文物保护员队伍建设方面发挥了重要作用。但存在着一些缺陷：

　　第一，法律层级不高。《中华人民共和国文物保护法实施细则》只是行政法规，而在《中华人民共和国文物保护法》中并没有体现。第二，内容过于简略。对于文物保护员由谁聘用、如何聘用、以何种方式聘用，未作详细规定。第三，职责模糊不清。对文物保护员相关的责任、权利和义务未作规定。

　　管理方式需要转变

　　据了解，目前全国绝大多数地区对文物保护员的聘用方式基本相似，即由村推荐、县级文物行政管理部门进行聘用，并负责日常工作的考核，解决其工作报酬。这种方式的好处是减少了中间环节，拉近了县级文物行政管理部门同文物保护员之间的工作距离，便于管理和指导，一旦发生突发事件，也能够及时处置。缺点是越过了乡镇一级政府，使他们不能或者不愿对文物保护员进行管理，减轻了基层政府在文物保护管理工作中应承担的法律责任。

　　根据《中华人民共和国文物保护法实施细则》的规定，文物保护员是通过聘用的方式来确定其身份的。聘用制是以合同的形式确定用人单位与职工基本人事关系的一种用人制度，即单位工作人员在本单位的身份属性通过与单位签订聘用合同确定。在我国人事制度改革中，聘用制将传统的用人制度改革成为合同契约式的用人制度，是极大的进步。按照我国现行人事管理制度，双方通过签订聘用合同，确定聘用关系，明确双方责任、权利、义务，其中聘用方应按照国家规定为受聘方办理养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保险。而这一点，在文物保护员“聘用”管理中是根本无法做到的。一旦引起劳资纠纷，诉诸法律，文物部门败诉无疑。另外，我们对文物保护员的管理也是采取较为松散的方式，对其职责虽有明确规定，但缺乏定性、定量的考核标准，这也与聘用制的管理方式不符。所以，我们对文物保护员的聘用是名实不符的。文物保护员并不是一种聘用身份，倒更像是一种带有较强的社会公益性质的委任身份。

　　报酬普遍偏低

　　从甘肃省、山西省、湖南省等地《文物保护员管理办法》中的规定，我们可以看出：文物保护员的报酬采用的是财政分级负担的原则;国保、省保单位文物保护员的报酬，基本可以解决;市、县(市、区)级文物保护单位所聘任文物保护员的补助经费，绝大多数未列入政府年度财政预算之中，仍然难以落实;文物保护员的报酬数额普遍不高。

　　从我们目前掌握的数据来看，文物保护员报酬最高的是山西省，国保、省保单位文物保护员每人每天补贴10元。甘肃省则是按照一处省级文物保护单位一年1000元的标准发放。甘肃省14个市州中，仅有一个将市级文物保护单位文物保护员的报酬列入了政府年度财政预算中，每处每年1000元，有10个县将县级文物保护单位文物保护员的报酬列入了政府年度财政预算中，每年500元至800元不等。其余市县，都是由文物行政管理部门采用其他方式来解决。

　　需完善文物保护员制度

　　首先，提升文物保护员制度的法律地位，将文物保护员制度写入《中华人民共和国文物保护法》中。文物保护员制度作为我国文物保护事业的一项重要制度，发挥了重要作用，是今后必须要坚持并且加强的制度。但由于法律层级不高，特别是《中华人民共和国文物保护法》中未作规定，已经影响到了这项制度的执行和落实。所以，在新修订的《中华人民共和国文物保护法》中，应将文物保护员制度纳入其中，予以规定。

　　其次，应明确各级政府在建立文物保护员制度中的责任。应明确规定县、乡镇两级政府对文物保护员的管理责任，明确规定文物行政管理部门对文物保护员的业务指导责任。

　　第三，应明确文物保护员的身份。由于文物保护员的聘用制度名不副实，且存有引起法律纠纷的漏洞，建议改聘用为委任，以突出文物保护员作为从事社会公益事业的志愿者的身份。

　　第四，应明确文物保护员的职责。应明确规定文物保护员的职责，便于监督、检查和考核。建议将文物保护员的职责概括为：巡护文物保护单位，制止破坏文物的行为，及时上报突发事件。

　　最后，应明确规定文物保护员的报酬。文物保护员的报酬，已成为阻碍文物保护员制度建设，影响文物保护员积极性的重要因素。建议按照财政分级负担的原则，不同级别文物保护单位文物保护员的报酬，由相应级别财政解决。目前，我国共有全国重点文物保护单位4295处，据测算，设置专门管护机构的仅占1/4，其余3/4主要依靠文物保护员进行管护。其数额约为3000处，按照每处每年1万元的标准，一年所需资金量为3000万元。所以，笔者建议，在国家补助经费项目中增加文物保护员补助一项，纳入年度财政固定拨款项目中，并逐步有所增加。