此次戶籍改革，目的不在於刺激經濟，而在於安定人心，是社會政策、政治謀略，而非經濟考慮

　　中國人民公安大學治安學院

　　治安學院是中國人民公安大學最早成立招收本科生，極具公安特色和發展潛力的公安業務學院。治安學院已經成為全國治安學的學術研究中心，引領全國治安學的學術研究方向。治安學專業已經成功組織了七次全國治安學學術研討會與全國治安學院院長、系主任論壇，出版了6卷《治安學論叢》集。並多次主辦、承辦、協助組織國際性警務學術會議，在國內外產生了廣泛的影響。

　　口述/中國人民公安大學治安學院 王太元 採訪整理/本刊記者 席志剛

　　2014年，“全面深化改革”開局之年可謂圓滿：60個大項的改革中，開始實施和正在試點的就超過了40項。其中，戶籍改革以黑龍江、河南兩省先後公佈的方案作為戶改元年大幕開啟的標誌，備受關注。在被冠之以改革“關鍵之年”的2015年，戶籍改革更值得期待。

　　此次改革並非以往改革的簡單延續

　　此次戶籍改革，既是對前三十年經驗的總結，更是對近年來各地的相關改革、尤其是城鄉一體化改革的諸多偏差的全面矯正。

　　城鄉一體化發展，是全面建成和諧社會小康社會的正確途徑。近十多年來，媒體報導中不斷出現戶籍改革的各種模式，無論早些時候的“鄭州模式”，還是後來的“成都模式”“浙江模式”“重慶模式”“鄭州模式”“山西模式”，其改革都圍繞著購房、投資、經營、納稅、集約土地、引進人才等等路徑進行，大多是各個地方在前一二十年戶口遷移政策改革的基礎上往前邁的一小步，可借鑒的經驗不多，防範的問題卻不少。

　　正因為如此，從2007年到2012年各地進行的一系列改革探索，要麼因為利益掣肘而暫緩推行，要麼遭遇公眾冷遇而逐漸偃旗息鼓，有的還因為釀成諸多問題而不得不緊急叫停。

　　針對農民進入城市，一些城市提供了一種交換計畫，即農民放棄自己的土地，以換取城市戶口，除了戶籍性質發生了變化外，諸如醫療、就業、社保等各類福利卻無法享受。例如，2010年3月，重慶提出“到2020年實現轉戶1000萬”的雄心勃勃的計畫，在行政強推的境況下最終也只將事實上早已進城的百多萬人轉移進城而草草收場。在這場被稱為戶籍改革大躍進的運動中，無論宅基地換住房、承包地換社保等等措施都有嚴重走偏之嫌。

　　於是，2012年2月，國務院出臺《關於積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》，其實是對2007年到2012年各地城鄉一體化改革出現的一些重大失誤所做的及時制止和糾正。現在來看，儘管制止得稍晚了些，但這制止和矯正卻是絕對必要的。

　　多年的試驗探索表明，戶籍改革是一項極為複雜的系統工程，侵害農民宅基地、土地承包經營權、集體土地收益權只會使問題更加複雜化。決策者意識到，只要卸載不該捆綁在戶口上的諸多利益，只要改革醫療、教育、就業、住房、社會保障等制度，大多數城鄉公眾其實無須戶口就能依法實現自身的相關權益。其實，並不一定需要戶籍改革，更不需要搞其他領域“生病”、戶籍領域“吃藥”的“戶籍改革”。

　　推動發展是改革之本，實現公平是改革之要。正因為如此，中共十八大將“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城市常住人口基本公共服務全覆蓋”寫入政治報告;十八屆三中全會作出的《關於全面深化改革若干重大問題的決定》，更是對如何加快改革戶籍制度作了進一步部署，緊隨其後的中央城鎮化工作會議，明確提出要推進以人為核心的城鎮化作為進一步推進戶籍制度改革的基本要求。

　　2014年7月30日，國務院《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》 (以下簡稱《意見》)出臺，標誌著進一步推進戶籍制度改革開始進入全面實施階段。

　　李克強總理提出的“三個一億人”，實際上是對戶籍改革中存量與增量優先次序的關係作出解釋。第一個“一億人”是針對部分城市居民，特指城市弱勢群體，比如生活在棚戶區的生活條件比較差、生活水準比較低的居民，這一群體改善生活條件、提升其生活水準，是新型城鎮化長期積欠因而亟須償還的歷史舊債;第二個“一億人”是已轉移進城但以“農民工”方式生存發展的農業人口，這一群體的“市民化”，當然有個戶口轉不轉的問題，但更重要的是，必須儘快解決長期全面妨礙他們體面生存、公平發展的諸多困難和問題;第三個“一億人”，是預計會繼續源源不斷從農村流入城市的農業勞動力，合理引導他們進入中西部地區的中小城鎮，既是進一步解放農業生產力、消減農村人口壓力的需要，也是中西部地區實現工業化、城鎮化、資訊化和農業現代化的必然。

　　“三個一億人”，是比建立新型戶籍管理制度要大得多的經濟社會發展目標，它既是人口紅利，也是改革紅利。因此，戶籍改革當然重要，但它只是深化改革戰略中的城鄉一體化發展的一部分，因此，戶籍改革必須確保“三個一億人”目標的實現。

　　與此前不同，此番戶籍改革帶有新一屆領導人的務實風格，不僅改革路線圖清晰，時間表明確，而且有任務要求。與此同時，相關領域改革統籌配套、協同推進，涉及的面之廣、人員之多、力度之大前所未有。

　　改革推進沒有公眾想像的那麼快

　　從我在本領域30年教學科研的經歷和經驗來判斷，新一輪戶籍制度改革推進沒有公眾想像中的那麼快。一方面，改革決策者不希望改革因急就章而走樣;另一方面，在防止“拉美現象”方面，中國地方黨政領導和主管部門負責人的防範意識與能力，天然地高於多數學者，也大大高於中央政府，基本不會有什麼地方走得比中央文件要求的還快，而只會對中央要求的“三個一億人”打些折扣。

　　已經出臺的一些地方的戶籍制度改革方案，不少是國務院方案的翻版，有的甚至連具體行文都比較相似，從這一點就可以看出，此次戶籍改革中地方政府執行時必然會有躊躇。這中間，當然有自掏腰包因而未必那麼心甘情願的問題，但更多的是具體實施者天然具有且必不可少的謹慎。畢竟，新一輪戶籍改革肯定不是用戶口換土地出賣因而能很快出政績的好事，因此，地方政府貪功冒進的概率幾乎不存在。因為，按現行財政體制，要實現“三個一億人”戰略目標，拿真金白銀的主要是地方政府，哪個地方政府會痛快出手?

　　正因為如此，與前幾年的擔心相反，我現在擔心的是：“三個一億人”的目標容易在統計資料上實現，卻很難成為真正的現實。

　　把“一億已轉移進城人口市民化，一億城鎮人口居住環境優化，一億人口在中西部地區實現城鎮化”這“三個一億人”捆綁銷售，是這一屆中央政府高明之處。之前的戶籍制度改革，就戶籍說戶籍、就人口說人口、就進城說進城，什麼時候說過錢、地、公共服務均等化、市民化?

　　從前的城鎮化，農村的勞動力帶著土地資源、購買力等等進城，而城鎮的住房、教育文化、公共衛生、社會保障等等並不惠及進城的人，只要用各種奇招怪招強迫農民進城上樓，把農地變成開發建設用地，就能賺到大把鈔票，既然如此，地方政府誰不趨之若鶩?

　　現在不同了，賣地掙錢的前提是得解決相應數量人口的體面生存、公平發展等諸多問題，至少要解決居住環境、公共服務均等化等緊迫的難題。如此一來，任何有頭腦、對自己政治生命負責的地方領導人，就得反復考慮、仔細掂量了，因而很可能寧願不掙賣地、強行城市化等有數的錢，也不去惹修房、城建尤其是公共服務均等化等可能用錢無定數的麻煩了。

　　畢竟是花錢的事，賬該怎麼算?

　　某研究機構測算出農民轉市民的成本，其結論是一個農民要實現市民化，需要8萬元甚至更多的投入，進而推導出到2020年前讓一億農業轉移人口市民化，需要80000億的資金投入。地方領導和管理者被這筆龐大的資金嚇倒了，第一反應是“錢從哪裡來”?

　　如果真是這樣，現有的財稅體制使得地方政府、尤其是中西部地區的地方政府，確實很難拿出這筆錢。

　　一方面，此次戶籍改革應該算的，首先是社會賬、政治賬，而不是經濟賬、財政賬：實現“三個一億人”目標，全面解決長期積澱下來的涉及四分之一國民合法生存、公平發展本不該存在的諸多難題，是全面建成和諧社會、小康社會的前提、基礎與保障，而不只是為了這些城鎮增加人力、擴大內需等等經濟目標。

　　另一方面，算經濟賬既是必要的，也是可能的，但只算靜態的賬就有些書生氣了。戶籍改革的經濟學變數既多又大，投入、產出、時間區間、人口基數等等均存在巨大的變化。

　　有趣的是，同一研究機構10年前研究中國城市化與經濟發展的關係時，得出“人口城市化率增加1%，國民總產值相應增長3%”的結論，於是“城市化是未來中國第一位的支柱產業”的結論橫空出世，“只要城市化率年均增長百分之一，GDP‘保七爭八’輕而易舉，中國經濟發展自然就長期可持續”的樂觀情緒，直接催生了後來的“城市化大躍進”。

　　我們當年的質疑與反駁，聲音很單薄但依據很充分：政府當然可以把汽車、住房甚至城市化作為支柱產業，但勉強脫貧正在爭取溫飽的城鄉居民，有餘錢剩米來購買這些產品、支援這些產業嗎?答案是否定的，因為居民無錢購買。例如，四十多年的低工資收入格局使一家三代“擠擠一堂”的現象比比皆是，這時候的住房建設，怎麼能成為產業甚至支柱產業呢?

　　十多年裡，同一機構的同樣研究，卻得出“城市化大大利好”和“市民化包袱沉重”這似乎完全相反的兩種結論。兼采同一機構這兩個研究成果，中國就只能“加速城市化，但放慢市民化”，果真如此，不是更加赤裸裸地掠奪農村、剝削農民嗎?從前的“效益優先，兼顧公平”發展模式，造成了兩三億農民離鄉背井進入城鎮，數億人口在巨大生存壓力和諸多制度歧視的夾縫中，可憐巴巴地求生存，飽受歧視地謀發展，日盼夜想地追幸福，這是普遍的社會現實。研究城鎮化、戶籍改革的人必然要觸及、無法回避，但一些人卻視而不見。

　　在“城鎮化大大利好而市民化包袱沉重”理論的支撐下，前十幾年裡，以戶籍改革名義鼓動起來的造城運動、以住房制度改革名義鼓動起來的造房運動，席捲全國。僅僅10年，土地、住房價格交替上漲、輪番翻番，各級政府缽滿盆滿，工薪階層望房興歎，漂流一族“逃離北上廣”，房地產、城市化不僅沒有成為支柱產業，反而成為可能隨時引發經濟風暴、社會騷動的定時炸彈。要不是中央政府重新祭出“憑戶口”購房這一行政調控利器，時至今日，政府雷厲風行的房價調控，恐怕仍然是“空調”。

　　貪大求快的造城運動幾乎掏空了城鎮居民一生積蓄，而十多年基本不增收的中國農民，本來積蓄就不多還被“家電下鄉”之類經濟刺激舉措悉數掏走，政府即使想通過讓人進城的方式加速戶籍改革，但，房價高企，農民還有錢買嗎?

　　中央政府看到了問題嚴重而且長期積累因而極易爆發，因此推行以工補農、以城帶鄉的新型城鎮化發展模式，進一步發起了推動新型城鎮化健康發展的戶籍制度改革新潮，因此，此次戶籍改革的，目的不在於刺激經濟而在於安定人心，是社會政策、政治謀略而非經濟考慮;即便是延續人口紅利，那也只是戶籍改革落在實處、帶給人民實惠之後的市場回報。

　　改革的要害是處理好政府與公眾的關係

　　由於附著在戶口上的利益太多，戶籍改革每進一步都困難重重。

　　公眾盯著不同地區、不同城市的不同公共福利、社會資源去流動、遷徙，政府依據同樣的這些東西來規劃、計畫、調控、管理，兩者都是自然的，都沒有錯，更沒有哪一方輸理甚至不道德。一說到貧富不均、社會不公，就歸咎為“地方保護”“部門特權”“既得利益”等等，無助於問題的妥善解決，反而擴展社會矛盾甚至衝突。

　　問題要解決，就需要政府與公眾目標趨同，中央政府與地方政府要制度協調，財稅收入部門與支出部門要收支平衡。我認為，目前最迫切、最關鍵的是一條主線的三層次變革：全面確定基本公共服務與非基本公共服務的明細界限;逐一明確確立政府與公眾在各類基本公共服務中的權利義務協調制約機制，最好是形成管理方與受益方都不能單方支用的個人帳戶;儘快建立區域間、城市間同類公共服務的財政轉移支付制度，讓大家心裡甚至手上都有一本明白賬，各地、各城的管理者與公眾就都有了自主決策、依法抉擇的基礎。

　　儘快實現全體市民(進一步是全體國民)的基本公共服務均等化，按戶籍屬性、住所地價格來分配社會資源、享有社會權益才是公平的體現。

　　居住證制度是實現基本公共服務均等化的基本路徑。正在推進的“基本公共服務均等化”，不是給戶口的同時給戶籍人口已享有的所有權益，而是伴隨人口進城的節奏，通過居住證制度為解決各環節遇到的困難而逐步配套，謂之分期賦權。

　　任何人進某個城市，制度要保障你自由進入、滯留、離開的權利，同時賦予支撐你待下去的災害救助、疫病防治等“求生存”的“兜底”權利;半年一年還想繼續待下去，制度應當賦予競爭就業、公平報酬、國民教育等“謀發展”的權力;住滿三年以上，需要且能夠長期安家了，婦幼保健、低保、養老以及其他“享幸福”的權益漸次配套，以此類推，非戶籍人口就逐步轉變為本地市民。

　　居住證制度是依法從外地人轉變為本市人、從農民轉變為市民的階梯制度，亦可視為過渡。國務院的意見提到“居住證持有人享有與當地戶籍人口同等的勞動就業、基本公共教育、基本醫療衛生服務、計劃生育服務、公共文化服務、證照辦理服務等權利”，則意味著公平原則已成為戶籍改革的核心。

　　2014年7月30日，國務院印發《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》後，“在執行時要防止走偏，要防止地方基層借戶籍改革之名剝奪農民土地”的擔憂就不絕於耳。

　　按照“無利不起早”思維定勢，這種情況肯定會出現。說出這種擔憂，也就是提醒政府依法行政，修正和約束自己，嚴防在此過程中出現違背農民意願的強制行為。

　　其實，這種情況中央已經考慮到，相關改革已先行一步。2010年，國家完成主體功能區發展規劃，通過衛星遙測和地面資料將全國國土分為四類，禁止開發、限制開發、調整開發和重點開發。在這之後，國家實行史上最嚴厲的國土保護政策，並運用衛星遙測技術實施全面監控，土地的任意開發在管理技術上已經不容易了。

　　此外，已經開展的農村宅基地確權登記，使宅基地成為農民的私有財產，而非村社集體財產，這是防止借戶籍改革之名剝奪農民權益的另一種保障。

　　但仍有一層擔心：在新一輪戶籍改革、新型城鎮化的進程中，會出現改革開放初期鄧小平同志所批評的“腸梗阻”現象。處於中央政府和基層群眾中間的省地縣三級相當一些領導幹部，對上未必有中央領導人那麼遠大的政治抱負和社會責任，對下又沒有基層群眾那麼迫切需要改變的諸多困境，容易把“為官一任、造福一方”變成“為官一任，安全轉崗”，很可能既不為群眾利益得罪上級，也不為上級任務得罪群眾，而是用最保險的“隨大流”來應付任何改革。

　　戶籍改革要建立的是“國家依法規範、區域市場調節、個人自主抉擇”的遷徙自由格局，而不是“哪兒公共福利好我就住哪兒”的遷徙自流局面。因此，科學發展的城鎮化，需要國家以政策牽引、法律規範、行政協調下的遷徙自由，既不是個人簡單追逐社會資源和公共福利而四處流徙，也不應當是地方政府“做大做強城鎮”而征地擴張，更不能用“征地給住房、轉戶口給社保”等方式變相驅趕農民進城。

　　事實上，城市越大，郊區尤其是近郊區農民大多已經不屑於、不願意轉為非農業戶口，地方政府恐怕很難再走以前的老路。遷徙流動從本質上說是公民個人選擇權，不屬於政府公共管理許可權範圍，依法治國的中國，不好再用行政手段直接轉人家的戶口。

　　此次戶籍改革中不乏協調政府與公眾關係的表述。政府多控制自己、少管卡壓公眾，政府該做、能做的是城市佈局、投資走向、產業轉型、環境整治等等，而不是動輒設置門檻對公眾到哪裡去、住在哪裡、誰能隨遷等民事活動實施管控。

　　事實上，特大城市的戶籍人口，絕大部分是根據政府檔精神、進城條件嚴格審批的。如果說這些城市人口多，只能是非戶籍常住人口多。但問題是，非戶籍人口絕大多數都是在本市合法打工而生存至今的，只要本市還需要這些勞務，就誰也趕不走、擠不出他們。

　　一方面，正因為有數以億計的非戶籍人口跟工人同樣勞動卻拿農民的工資、為本地貢獻卻不享受本地公共服務，才造就了加速城市化、飛速現代化等等令全世界瞠目結舌的“中國奇跡”，因此，稍有頭腦的城市管理者，誰會真的去嚴格控制本城市的非戶籍人口規模呢?

　　另一方面，前三十年裡，包括北京在內的所有城市的人口規模控制，從來就沒有控制住過。既然如此，幹嗎還要千方百計、挖空心思控制，誰又能真正控制得住?

　　這次改革的要害是處理好政府與公眾的關係，關鍵是分清中央與地方、地方各部門之間的職責權利關係，基本思路還是30年改革中人們常說的那句話，“誰有病，誰吃藥，誰的孩子哭，誰抱走”，既不能推諉責任，也不要越俎代庖。

　　此次戶籍改革的特徵是整體綜合的系統性，各部門如果繼續站在自身立場各說各話、各做各事，改革就會口惠而實不至，就會走過場;如果再按照一些人的想法，加速城市化而拖延公共服務均等化，中央政府的“三個一億人”目標就很可能打水漂，改革就會徹底失敗。

　　(口述者系中國人民公安大學治安學院教授)