本報記者 戴春晨

　　實習記者 甘韻磯 廣州報道

　　“廣州市人大是預算改革的小崗村。”在廣州市人大調研時，研究財稅法的數位北京專家觀點一致。

　　近日，由北京大學法學院博士生導師、中國法學會財稅法學研究會會長劉劍文帶隊的專家組南下調研，在廣州人大召開座談會，聚焦全國首創的廣州人大預算委員會（下稱“預算委”）。目前，《預算法實施條例（修訂草案征求意見稿）》正在公開向社會征求意見。專家組的目的很明確：梳理廣州經驗，形成修改意見，并作為全國人大設立預算委員會建議案的注腳之一。

　　座談中，劉劍文等數位專家不時將廣州人大比作“小崗村”。專家們達成共識，實際運作半年來，廣州人大預算委探索地方立法“三審制”等系列政策，強化了對預算的審查監督和政府行為的規范，促使政府財政更加公開透明，或將成為全國多地仿效設立人大預算委的開端。

　　預算工委“升級版”

　　繼2014年廣州市政府率先“全裸”公開財政預算后，今年廣州市繼續在預算改革方面領跑全國。

　　2015年2月，廣州市第十四屆人大表決通過，設立國內第一個預算委員會，原承擔預算審查監督職能的財政經濟委員會（下稱“財經委”）調整為經濟委員會。預算委下設辦公室，與已有的預算工作委員會（下稱“預算工委”）辦公室實行“兩塊牌子、一套人馬”。預算工委為市人大常委會的工作機構，而預算委員會則為市人大的專門委員會。

　　劉劍文認為，廣州市人大從預算工委到預算委的“升級”，邁出了制度創新的第一步。他認為，預算委是權利機構的組成部分，預算工委是為財經機構服務的工作機構，兩者區別巨大。依托預算委這一機構創新的第一步，預算制度向更深層創新邁進將成為可能。

　　“分家”后，廣州市人大預算委管政府賬本的“手”得到解放。廣州市人大預算委主任委員、預算工委主任歐陽知表示，預算委的運作，實現了人大對財政部門程序性監督到實質性監督的轉變。

　　據歐陽知介紹，原先的財經委需要聯系28個政府部門，事務性工作較多，難以集中研究預算問題；而地方人大開會審查政府預算時間有限，更多的是執行法定程序。上述原因可能造成對政府預算的監督不力，財政部門運作出現不規范，致使老百姓認為人大監督沒有實際效果。

　　“所以要集中機構，集中一批人來專門做預決算的審查監督。”歐陽知解釋說。2012年的預算工委和今年增設的預算委均是在此背景下設立。而如何“集中一批人”，廣州市人大亦有所設計。在預算委的委員構成上，廣州人大設定的名額為22人，平均分布至全市11個區縣代表團。配備在代表團的兩名委員，將在預算的審查活動和調研活動中起到領頭羊的作用。

　　廣州市人大預算委專家組成員、廣東省人大常委會預算工委原副主任黃平表示，設立預算委員會不僅能保證人大集中時間和人力投入預算審查監督工作，而且打破原先財經委和預算工委職權不明晰的困境，提高了工作的效率和質量，實際上都在強化人大對政府預算的監督權。

　　作為參與此次調研的專家組成員之一，湖北統計局副局長、中南財經政法大學教授葉青評論稱，廣州市人大預算委的設立，有助于預算從“政府管理的工具”向“管理政府的工具”轉變，讓預算審查監督成為人大治官、治權的手段。從這個意義上講，廣州人大有望成為預算改革的“小崗村”，為全國提供可借鑒的樣本。

　　中國法學會財稅法學研究會常務理事、天津財經大學首席財政學家李煒光預期，在現行的法律的框架下，省級人大、地市級人大仿效廣州設立預算委員會完全有可能。

　　“三審”制盯緊政府賬本

　　設立預算委，并不是廣州市人大在預算改革的唯一動作。在法律的既定框架內，廣州市人大“將功夫做在開會前”。

　　2014年2月，《廣州市人民代表大會審查批準監督預算辦法（修訂草案）》審議通過，規定政府的全部收入和支出納入預算管理，預算決算審查實行“三審”制，部門決算草案按照經濟分類編報支出。

　　前述的“三審”制，即在《預算法》規定的“兩審”制之前新增了一道“預備審查”。據歐陽知介紹，在預備審查階段，各個專門委員會牽頭組織本領域和其他領域的人大代表參與審查其所在領域的預算方案。在此階段，預算工委、預算委則從中協調，提供技術指導，如進行名詞解釋。在實際操作中，通過預備審查的預算方案，已經修改了很多次，減了一些不合理的支出。進入初審階段，預算委將各專門委員會的預備審查結合起來，加上預算委意見，統一反饋給政府財政部門。由此，除了預算草案和預算報告，人民代表大會還將收到預算委的初步審查意見和財政部門對初步審查意見的處理情況的報告。

　　預備審查更好地發揮了各專門委員會的專業性。歐陽知表示，預算委熟悉的是技術層面的編制工作，但職能方面的問題，如科教文衛領域的運作情況和需求，科教文衛委員會更了解。廣州市人大已形成了共識，人大的監督工作，最基礎和最重要的工作就是對預決算的監督。因而，“三審”制實行后，人大常委會審議一講到預算，各個專門委員會均表現得非常踴躍。

　　由于預算委的設立，廣州市人大不僅將審查的功夫做在開會前，還將監督的功夫做在了閉會期間。

　　閉會期間，預算委將預算信息收集工作做細，人大會議審議預算時間的不足得到了補充。歐陽知談到，以往人大預算決算的信息基本上來自政府財政部門和審計部門，而現在已有拓展。拓展的信息渠道主要為兩塊，一是關注網絡輿論，關注老百姓的呼聲；二是關注國務院和中央部委的政策和紅頭文件，預先做好承接的準備。具體實踐中，頂層設計和百姓關注的數個熱點成為重點審核的問題，分別是地方債務、政府投資重點、墊付款，以及就重大項目要求有關部門要接受人大詢問。

　　劉劍文表示，要實現政府預算的審查監督，光靠預算委或預算工委力量是不夠的，必須整個人大里面動起來。預備審查的優勢在于，能協調整個人大的專門委員會，同時調動人大常委會、黨組對預算問題的重視，值得地方人大學習借鑒。