地方政府總負債30萬億 亟須打造中國版市政債

　　徐燕燕

　　中國社科院近日一份報告顯示，中國的資產負債表總體上相對健康，但結構上仍存在局部風險，其中地方政府的杠桿率偏高是主要因素之一。截至2014年末，地方政府總負債30.28萬億元，地方融資平臺借債占較大比重。

　　由中國社會科學院國家金融與發展實驗室編制的《中國國家資產負債表2015——杠桿調整與風險管理》(下稱“報告”)日前在北京正式發布。其中，地方政府資產負債表是報告重要的組成部分。

　　報告認為，和發達經濟體相比，我國地方政府債券規模雖然比較大，但是占地方政府債務的比重還比較小。隨著以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制的構建，未來政府債券將成為地方政府舉債的最主要的方式。而現在來看，債券市場的培育迫在眉睫。

　　地方去杠桿、中央加杠桿

　　報告顯示，截至2014年末，地方政府總資產108.2萬億元，總負債30.28萬億元，凈資產77.92萬億元。

　　從負債方看，占比較大的兩項分別是借入款項和債券融資。目前來看，在這兩項中，與地方融資平臺相關的銀行貸款、城投債以及基建信托仍然占有較大比重。

　　不過，報告強調，盡管從資產負債表的視角看，地方債務風險總體可控，但考慮到資產可交易性的差異，尤其是考慮到占據絕對比重的土地資產的變現能力問題，這一凈資產規模還不能作為衡量地方政府抵御債務風險能力的有效標準。

　　報告指出了地方政府債務需要關注的風險點：債務增速仍然較高；籌資結構趨向復雜化；債務集中到期償付的流動性風險不容忽視；區域和部門的局部風險值得關注；現有償債基礎具有一定的不可持續性；或有債務的風險敞口正在擴大。

　　該報告的作者之一、中國社會科學院經濟研究所宏觀經濟室主任常欣表示，其中，債務集中償付的流動性風險是地方債面臨整個風險中最值得關注的。“對比審計署的兩次審計結果，可以看出，到期債務的償付年度分布是在延后的，存在著借新還舊的情況。近年來為了應對流動性風險，對于借新還舊給了比較明確的官方的背書，是不是能夠真正地解決風險？此外，再融資的壓力上升的趨勢是值得關注的。”她說。

　　報告稱，中國的資產負債表總體上相對健康，但結構上仍存在局部風險，其中地方政府的杠桿率偏高是主要因素之一。與之對應，中國的居民部門以及中央政府都還有加杠桿的空間。基于這種結構，在去杠桿過程中，嘗試通過杠桿調整與杠桿轉移來化解局部風險，就成為一個可行的政策選擇。

　　目前，我國地方政府杠桿率為42.7%，而中央政府的杠桿率僅為15.1%。因此，政策當局的調整思路是：地方去杠桿、中央加杠桿。報告稱，這種轉移存在客觀可能性，地方債務置換就是實例。此外，從地方融資平臺貸款轉向政策性金融機構負債(如國開行)，也是另一種形式的由地方向中央轉移杠桿。

　　打造中國版“市政債”

　　“是時候還城投債以本來面目了，這樣反而有助于提高地方政府的融資效率，并有效降低成本。”報告提到。

　　根據43號文，要對地方政府融資平臺進行清理，這意味著，從前既享受企業債的高息，又有地方政府信用背書的“優良品種”城投債將退出歷史舞臺。

　　但是，報告提出了為“城投債”正本清源，打造中國版“市政債”的建議。

　　根據審計署報告，截至2013年6月，在地方政府10.89萬億元負有償還責任的債務中，企業債券、中期票據和短期融資券合計5289.06億元，占比4.86%。若再加上6146.28億元地方政府債券，合計1.14萬億元，占比10.5%。雖然債券的體量比較大，但是所占的比例比較小。對比之下，美國的情況截然不同。

　　截至2014年9月末，美國地方政府債務總額5.01萬億美元，其中市政債2.89萬億美元，占比57.7%，應付養老金款項1.29萬億美元，占比25.7%，商業應付款8162億美元，占比16.3%，貸款只有165億美元，占比0.3%。

　　報告認為，這在很大程度上是因為地方政府的資本性支出期限長，而只有債券才能夠提供長期負債，銀行很難提供大額的長期貸款。報告提出，數字的反差帶來的思考有：一是建立以政府債券為主的地方政府舉債融資機制方向是正確的。二是城投債已為市政債鋪路。中國應致力于改善債務來源結構，減少銀行貸款，在還城投債以本來面目的同時，增加債券所占比重，并降低對影子銀行的依賴。

　　“其實不必太過擔心給地方政府打開市政債的口子，因為絕大部分城投債的性質其實與市政債無異，只是沒有按照市政債來對待、來管理而已。”報告中寫道。

　　中國社會科學院學部委員、原副院長李揚表示，新老地方債需要劃斷。“以后再也沒有過去的融資平臺，有的劃撥企業，政府這塊都定預算，這樣資產負債表今后會有很大的變化。”

　　他透露，新老地方債的劃斷問題目前正在走法律程序，預計今年8月全國人大常委會將會給出結果。

　　亟須培育市場

　　未來，隨著以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制的構建，以及融資平臺公司政府融資職能剝離，地方政府債券的占比預計將會明顯提高。

　　該報告的編寫人之一、中信證券(23.24, -0.66, -2.76%)董事總經理高占軍在24日的報告發布現場表示，未來地方政府債券將成為地方政府債務所占比重最大的部分，因此債券市場的建設是當下亟須解決的重點。

　　“現在明確地方政府債置換的規模3月份出來1萬億，6月份出來1萬億，兩萬億已經確定了；根據最新的數據已經發了1.2萬億，剩下的量不多了。7月份又有傳聞，后面可能還會有第三批的地方政府債的置換。解決地方政府債務的問題，無論通過置換的方式還是其他的方式，是不是需要一個統籌的規劃？這件事情是不是要給市場和各方參與者一個確定性的預期？”高占軍表示。

　　李揚也表示，地方債是很復雜的，比如說評級問題，有的是沒有評級，或者形同虛設。沒有信用等級，看不出風險，看不出收益，沒有辦法算賬。“過去做了就占便宜了，就認了。如果是市場化的話，一定有地方政府是不能發債的，沒有這個信用。”

　　“地方政府債券在未來會是一個非常龐大的市場，這個市場本身在中國債券市場體系里一定會非常的重要。我們開始做地方債券發行和置換的時候有沒有考慮過怎么樣培育這個市場？”高占軍表示，這一市場不是解決短期問題，十幾萬億地方債置換至少若干年才能結束，而地方政府新增的債務也要通過這個市場解決。