這幾天的五中全會，盡管新聞、公報都沒出來，但是早已暗流湧動。對於必將深刻影響中國社會的“十三五”規劃來說，如今是一個關鍵時期。

　　“五年規劃”，是少數學者的研究方向。香港中文大學政治與公共行政系講座教授王紹光，清華大學國情研究院助理教授鄢一龍，在這個領域深耕多年。他們給俠客島(ID：xiake_island)發來獨家長文，詳細剖析，一部“十三五”規劃要出爐所必經的十個步驟。十個步驟一環扣一環，異常繁複縝密，可不是坊間想象的拍拍腦袋舉舉手這么簡單。

　　一個五年規劃的出爐過程，可以窺見中國深層的治理邏輯。

　　十個步驟

　　其實，“十三五”規劃編制在“十二五”規劃實施的中期就開始了，曆時3年，共分為四個階段、十個步驟。

　　四個階段：第一階段為中期評估(2013年3月至2013年12月)，第二階段為基本思路研究(2014年)，第三階段為黨中央《建議》編制(2015年初到十八屆五中全會)，第四階段為正式編制《綱要》(2015年10月到2016年3月)。

　　十個步驟：中期評估、前期調研、形成基本思路、黨中央《建議》起草、通過中央《建議》、起草《綱要》草案、公眾建言獻策、銜接論證、廣泛征求內外部意見、審批與發布《綱要》。

　　第一步、中期評估(2013年3月至2013年12月)

　　我國從“十五”計劃開始引入中期評估，“十一五”規劃編制時期正式確立中期評估制度，並引入了第三方評估。“十二五”規劃中期評估由發改委牽頭，組織政府各部門和各地方開展內部評估，邀請清華大學國情研究院、中國經濟改革研究基金會國民經濟研究所開展第三方獨立評估，通過調查研究、發放問卷的方式廣泛征求意見，並會同國家統計局及有關部門對單項指標監測評價報告及初步評價結果進行審核。

　　國家發改委集中各方的意見，負責起草“十二五”規劃《綱要》實施中期評估報告，提請國家“十二五”規劃專家委員會論證後，連同論證意見，上報國務院審核。審核通過後，再提交全國人大常委會審議。全國人大財經委通過實地調研，聽取彙報，初步審查報告的形式，開展“十二五”中期評估預審查。

　　這事已經做過了。2013年12月25日，十二屆全國人大常委會第六次會議審議了“十二五”規劃《綱要》實施中期評估報告，由國家發改委主任徐紹史代表國務院報告。

　　第二步、前期調研(2013年底至2014年底)

　　在中期評估的基礎上，2013年底，國家發改委直接委托有關機構開展“十三五”規劃前期重大問題及基本思路研究。2013年底召開的中央經濟工作會議就提出要著手啟動“十三五”規劃前期准備工作。

　　2014年4月17日，全國“十三五”規劃編制工作電視電話會議在京召開。4月23日，國家發改委發布了25個前期研究的重大課題，通過公開招標方式組織社會力量開展研究，其中有27個單位的選題入選。與此同時，國家發改委還開展了基礎調查、信息搜集、重點課題調研以及納入規劃重大項目的論證等前期工作。

　　第三步、形成“十三五”規劃的基本思路(2014年底到2015年3月)

　　中標的各部門及地方會同步開展各自的研究，並將研究成果上報國家發改委，由發改委起草基本思路意見稿，形成初稿後再征求各方面意見。

　　見諸新聞報道的就有，2014年9月2日，李克強主持召開會議，研究部署“十三五”規劃編制工作。9月20日，國家發改委在杭州召開“十三五”規劃基本思路研究座談會，征求九省區的意見。2014年底，“十三五”規劃的基本思路初步形成，提交黨中央和國務院。

　　第四步、黨中央《建議》起草(2015年初至2015年10月)

　　黨的《建議》由中央財經領導小組牽頭成立起草小組，並直接在中央政治局常委領導下開展工作。從“十二五”規劃起草小組成員來源來看，全國人大、全國政協、國務院相關部門負責人，以及一些地方官員和學者都參與其中。

　　接下來，起草組、全國人大、全國政協等機構都會開展密集調研。特別是領導人會親赴基層調研。據統計，2015年以來，中央政治局常委共開展了26次調研，足跡遍布19個省份。

　　此外，《建議》的形成還需要廣泛征求各方意見。“十二五”規劃征求意見總共進行了兩輪，第一輪是8月份初稿形成之後，向120多個單位、部分黨內老同志、黨的代表征求意見;第二輪是在十七屆五中全會審議期間，向黨的代表、黨外人士、政協委員征求意見。“十三五”同樣不例外。

　　第五步、通過中央《建議》

　　2015年7月20日，政治局召開會議，決定10月在北京召開五中全會，會議將審議和通過《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》，並正式對外公布。

　　據“十二五”規劃《建議》的編制情況來看，這是一個集體決策的過程。總共召開了4次中央政治局常委會會議、2次中央政治局會議、1次中央全會討論和審議《建議》的編制。

　　據悉，“十三五”規劃《建議》的編制共有兩輪集體決策，第一輪是2015年6—7月間，《建議》形成送審稿以後，進行審議指導，為隨後的一定范圍征求意見做准備;第二輪是2015年9—10月間，圍繞著十八屆五中全會召開而進行的集體審議。

　　第六步、起草《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要(草案)》

　　在黨中央編制《建議》的同時，國家發改委同步編制《綱要》框架。2015年5月5日，國家發改委主任徐紹史主持召開全委“十三五”規劃《綱要》編制工作領導小組和起草小組第一次全體會議，啟動和部署“十三五”規劃《綱要》編制工作。同時開展專題調研，例如國家發改委副主任胡祖才率隊赴新疆、中國工程院開展專題調研。

　　在黨中央《建議》正式公布之後，形成《綱要》草案編制的初稿。《綱要》草案編制要一直持續到2016年“兩會”之前，這也是一個集思廣益的過程。

　　第七步、公眾建言獻策

　　目前，“十三五”規劃編制還沒有走到第七步。但依據此前已經建立的固定程序，可以預期最後四個步驟將如何展開。

　　比如，“十二五”規劃編制期間，依托國家信息中心設置了“十二五”規劃建言獻策辦公室，公眾可以通過網站留言、電子郵件、手機短信、來電、來函、來訪等多種形式、多種渠道提出對“十二五”規劃編制的建議。同時，國家發改委還請全國總工會、共青團、婦聯、科協、貿促會、殘聯、工商聯、企業家協會，共同協助開展“十二五”規劃建言獻策活動，並召開專場討論會聽取建議。當時有100名左右不同行業、不同系統的代表參加座談會，國家發改委領導和“十二五”規劃起草組成員聽取了他們的建議。

　　第八步、銜接論證

　　規劃編制期間還需要和各部門、各地方進行規劃指標、規劃布局涉及的項目、規劃實施手段的銜接，以便不同類型和不同層級的規劃相互配合、形成合力，避免相互抵消。

　　在規劃草案的基礎上，組織規劃專家委員會對規劃進行咨詢、論證並提出咨詢報告。該報告將隨《綱要》一同提交全國人大審議。

　　我國五年規劃編制在“十五”計劃編制期間就有專家審議會制度。“十一五”規劃編制時期正式成立了專家委員會。專家委員會的構成特別強調不同專業背景，以及學術型專家和實務型專家的結合。

　　“十三五”規劃專家委員會延續了這一特征，55位專家涵蓋了經濟、科技、公共管理、法學、環保等不同領域的學科背景，同時除了學者之外，還有具有豐富規劃編制經驗的實務型專家。同時，“十三五”首次將4名企業家納入專家委員會。

　　第九步、廣泛征求內外部意見

　　2015年底將形成《綱要》征求意見稿，開始廣泛征求各方面的意見。根據“十二五”規劃編制的經驗，將比較集中地開展兩輪征求意見：

　　第一輪是在2015年12月上旬小范圍征求意見，主要征求地方、部門以及專家的意見，以更好地編制《綱要》草案。第二輪是2016年1月中旬開始大范圍地征求地方、部門、專家、人大、政協、黨外人士以及企業和基層群眾代表的意見，為2016年3月“兩會”審議工作做准備。

　　第十步、審批與發布《綱要》(2016年3月)

　　《綱要》集體議決的過程為：先由國務院常務會議、政治局常委會會議聽取彙報;然後由全國人大財經委員會進行預審查;接著由國務院全體會議審議並提請全國人大審議，後經政治局常委會會議批准;最後在2016年3月由全國人大十二屆四次會議審議通過。

　　2016年“兩會”之後，新華社將受權正式發布《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，隨後，全國各部門、各地區將廣泛開展學習“十三五”規劃的活動。

　　中國式決策

　　用長達三年的時間，先後經曆以上十個步驟，才制定了一個全國五年規劃《綱要》，如果說其中沒有民主，就如同說一部七十多萬字的《紅樓夢》中沒有描寫愛情一樣。中國五年規劃決策不但是民主的，而且還具有以下突出特點：

　　第一，調查研究。重視調研是中國政府決策的最大特點，也是五年規劃編制的突出特點，中國的曆次五年計劃編制都開展系統的、專門的調查研究。“十二五”規劃編制期間，中國已經形成了不同層次、不同類型的調研，包括最高決策者開展的調研、規劃起草組開展的調研，以及參與決策咨詢的全國人大、全國政協、各智庫等開展的調研。恰恰是通過廣泛的調研，使得決策者能夠掌握第一手的信息，使得五年規劃編制能夠做到實事求是。

　　“十二五”規劃編制期間也召開了若幹次片會(指按照東部、西部、東北、中部等劃分的區域座談會)進行調研，但都是由國家發改委有關負責人主持。“十三五”規劃編制期間的調研有一個創新，即習近平同志圍繞著“十三五”規劃編制分別在浙江、貴州和吉林召開不同省區負責人座談會，與省區市負責人直接交換意見，對於“十三五”規劃編制做出部署。這在我們國家規劃編制曆史上是首次。

　　第二，廣泛協商。規劃編制通過反複的交流、比較和協商來逐步實現其科學性，這是一個寓科學於民主的過程，包括前期的頭腦風暴與初稿形成，編寫過程中的內部反複商討，以及基本思路、《建議》、《綱要》草案、《綱要》征求意見稿形成後的多方、反複征求意見。這種幾上幾下的協商與集中，恰恰是中國式的協商民主。

　　第三，大眾參與。五年規劃編制是一個彙聚民意的過程，與政治參與不同，群眾路線要求決策者主動地逆向參與，深入廣大人民群眾，鼓勵普通公眾充分表達他們的意見，了解人民群眾的疾苦與需求。我國決策模式的最大特點是決策者逆向參與。除了專門開展面向全社會的建言獻策活動外，決策者還通過開展調研、召開座談會、聽取正式渠道和非正式渠道的公眾意見來實現公眾的廣泛參與。

　　“十三五”規劃編制前期就提供了公眾參與的渠道，2014年6月，國家發改委和各地方政府專門開通了“建言‘十三五’”微信公眾平台，聽取並采納公眾建言。

　　第四，民主集中。只有通過高度的民主，具備有限理性的決策者才能處理海量分散的、不充分的信息，才能面對參與者的多元利益。“集思廣益”決策通過“屈群策”機制來收集分散的信息，克服信息不對稱;通過“合議決”機制來達成政治共識;通過“廣納言”機制來克服個人在決策上的片面性與主觀性。

　　由於這種決策模式重視不同決策主體事前的充分協商，從而可以有效地形成決策共識，避免表決時的掣肘與延宕，減少政策執行過程中的困難。(文/王紹光 鄢一龍)