8月2日，財政部印發《關於試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》(財預【2017】89號文，下文簡稱“89號文”)，中國版“市政收益債”辦法宣告推出。
89號文指出嚴格執行法定限額管理，地方政府專項債務餘額不得突破專項債務限額。各地試點發行專項債券規模，應當在國務院批准的本地區專項債務限額內統籌安排，包括當年新增專項債務限額、上年末專項債務餘額低於限額的部分。
據21世紀經濟報道記者了解，這是首次明確地方債的限額管理，除了當年新增債務限額，還包括“上年末債務餘額低於限額的部分”。
2016年各地加大化解存量債務力度，地方實際債務餘額普遍低於限額，這個差額為後續舉債騰出空間。21世紀經濟報道記者查閱財政部數據顯示，2016年末地方專項債務餘額約5.53萬億元，而調整後2016年末專項債務限額約為6.47萬億元，這中間存在約9400億元差額。
此前，財政部聯合其他部委推出了土地儲備、收費公路兩個專項債品種，這次中國版“市政收益債”實施方案則交由省級財政部門負責。
89號文指出，省級財政部門負責制定分類發行專項債券試點工作實施方案，重點明確專項債券對應的項目概況、項目預期收益和融資平衡方案、分年度融資計劃、年度擬發行專項債券規模和期限、發行計劃安排等事項。分類發行專項債券建設的項目，應當能夠產生持續穩定的反映為政府性基金收入或專項收入的現金流收入，且現金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規模。
與土地儲備、收費公路專項債類似，目前市政收益債仍由省級政府代為發行。
89號文指出，市縣級政府確需舉借相關專項債務的，依法由省級政府代為分類發行專項債券、轉貸市縣使用。專項債券可以對應單一項目發行，也可以對應同一地區多個項目集合發行，具體由市縣級財政部門會同有關部門提出建議，報省級財政部門確定。
地方發行專項債券，應做好債券信息公開工作。財政部門應當在門戶網站等及時披露專項債券對應的項目概況、項目預期收益和融資平衡方案、專項債券規模和期限、發行計劃安排、還本付息等信息。行業主管部門和項目單位應當及時披露項目進度、專項債券資金使用情況等信息。
2017年優先選擇土地儲備、政府收費公路2個領域在全國范圍內開展試點。89號文鼓勵有條件的地方立足本地區實際，圍繞省(自治區、直轄市)黨委、政府確定的重大戰略，積極探索在有一定收益的公益性事業領域分類發行專項債券，以對應的政府性基金或專項收入償還，項目成熟一個、推進一個。
89號文還明確，除土地儲備、收費公路額度外，各地利用新增專項債務限額，以及利用上年末專項債務限額大於餘額的部分自行選擇重點項目試點分類發行專項債券的，由省級政府制定實施方案以及專項債券管理辦法，提前報財政部備案後組織實施。
這也意味著，2016年度內地方化解專項存量債的做法，雖然為專項債發行騰出了9400億元空間，但2017年度內，地方實際能利用的專項債空間要刨除掉土地儲備、收費公路騰出的空間，這兩個品種專項債仍需按財政部下達的額度及制定的統一辦法來執行。
財政部:試點發展項目收益專項債券 防控財政金融風險
近期，財政部印發《關於試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》(財預〔2017〕89號，簡稱《通知》)。就此，財政部有關負責人回答了記者提出的問題。
一、問：試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種(以下簡稱“項目收益專項債券”)的背景是什么?
答：新預算法(2014年修訂)和《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)構建了地方政府舉債融資機制的法律制度框架。預算法規定，地方政府舉債應當在國務院批准的限額內采取發行地方政府債券方式，除此以外不得通過其他任何方式舉借債務。國發〔2014〕43號文件進一步明確，對沒有收益的公益性項目發行一般債券融資，主要依靠一般公共預算收入償還，納入一般公共預算管理;對有一定收益的公益性項目發行專項債券融資，以對應的政府性基金收入或專項收入償還，納入政府性基金預算管理。
按照黨中央、國務院決策部署，近年來財政部堅持“開前門、堵後門”的理念，會同有關部門加快建立規范的地方政府舉債融資機制，增強地方經濟財政發展可持續。為進一步開好政府規范舉債的“前門”，在依法增加地方政府債務限額的同時，財政部積極推動完善政府債務管理機制，充分發揮政府債務限額資源的使用效益。根據第十二屆全國人大五次會議審議批准的《關於2016年中央和地方預算執行情況與2017年中央和地方預算草案的報告》，近期財政部進一步加大工作力度，穩步推進完善地方政府專項債券制度。
印發《通知》，目的是指導地方在法定專項債務限額內，按照地方政府性基金收入項目分類發行專項債券，發展實現項目收益與融資自求平衡的專項債券品種，同步研究建立專項債券與項目資產、收益相對應的制度，立足我國國情、從我國實際出發，打造中國版的地方政府市政項目“收益債”。做好這項工作，有利於依法開好地方政府規范舉債的“前門”，保障重點領域合理融資需求，加大補短板力度，也有利於深化財政與金融互動，引導社會資本加大投入，更好地發揮專項債券促進經濟社會持續健康發展的積極作用。
二、問：試點發展項目收益專項債券有什么重要意義?
答：在法定專項債務限額內，鼓勵地方試點發展項目收益專項債券，是堅持以推進供給側結構性改革為主線、健全規范的地方政府舉債融資機制的重要舉措，有利於防范化解地方債務風險。
一是堅持市場化改革方向。試點發行項目收益專項債券，進一步強化了專項債券及對應項目信息披露要求，增加了地方政府債券信息透明度，有利於投資者增強識別和評估風險的能力，充分發揮信用評級、信息披露、市場化定價等市場機制激勵約束作用，促進市場融資自律機制的形成，充分發揮市場機制的資源配置作用。
二是有效防控專項債務風險。試點發行項目收益專項債券，依靠對應項目取得的政府性基金或專項收入償還，明確了不同專項債券對應項目的償債資金來源，探索實現不同類型地方政府專項債券“封閉”運行管理，有利於鎖定專項債券風險范圍，切實保護投資者合法權益。另外，進一步開好地方政府規范舉債的“前門”，有利於遏制違法違規融資擔保行為，防范財政金融風險。
三是完善地方政府債券市場。試點發行項目收益專項債券，有利於豐富地方政府債券品種、完善地方政府債券發行機制、提高專項債券流動性，提升地方政府債券市場化程度，吸引更多社會資本投資地方政府債券，發展和完善我國地方政府債券市場。
四是支持經濟社會持續健康發展。試點發行項目收益專項債券，是在法定專項債務限額內依法開好“前門”的管理創新舉措。優先選擇土地儲備、政府收費公路2個領域試點發行，並鼓勵有條件的地方立足本地區實際開展試點，有利於在妥善控制專項債務風險的前提下保障重點領域合理融資需求，發揮專項債券積極作用，加大補短板力度，改善基本公共服務供給質量。
三、問：試點發行項目收益專項債券有哪些特點?
答：在法定專項債務限額內，試點發行項目收益專項債券是落實預算法和國發〔2014〕43號文件精神的重要舉措，既與現行地方政府債務限額管理、預算管理政策高度銜接，又在規模管理、項目要求、發行方式、信息披露方面具有鮮明的特點。
一是債券規模。嚴格執行法定限額管理，各地試點分類發行項目收益專項債券的規模，應當在國務院批准的本地區專項債務限額內統籌安排，包括當年新增專項債務限額、上年末專項債務餘額低於限額的部分。
二是債券項目。分類發行項目收益專項債券籌集資金建設的項目，應當能夠產生持續穩定、反映為政府性基金收入或專項收入的現金流，且現金流應當能夠覆蓋專項債券還本付息。
三是債券發行。項目收益專項債券嚴格對應項目發行，可以對應單一項目發行，也可以對應同一地區多個項目集合發行，具體由省級財政部門確定。
四是信息披露。地方政府應當及時披露項目收益專項債券及其項目信息，包括專項債券對應的項目概況、項目預期收益和融資平衡方案、專項債券規模和期限、發行計劃安排、還本付息等信息，以及項目進度、專項債券資金使用情況等信息。
五是償債責任。項目收益專項債券對應的項目取得的政府性基金或專項收入，應當按照項目對應的專項債券餘額統籌安排資金，專門用於償還到期債券本金，不得通過其他項目對應的項目收益償還到期債券本金。
四、問：地方政府如何發行項目收益專項債券?
答：一是項目收益專項債券由省級政府發行。省級財政部門按照專項債務管理規定，審核確定分類發行項目收益專項債券實施方案和管理辦法，重點明確專項債券對應的項目概況、項目預期收益和融資平衡方案、分年度融資計劃、年度擬發行專項債券規模和期限、發行計劃安排等事項，組織做好信息披露、信用評級、資產評估等相關工作。
二是明確市縣管理責任。市縣級政府確需舉借相關專項債務的，依法由省級政府代為分類發行專項債券、轉貸市縣使用。市縣級政府及其部門負責承擔專項債券的發行前期准備、使用管理、還本付息、信息公開等工作。項目收益專項債券冠名到具體項目，冠以“××年××省、自治區、直轄市(本級或××市、縣)××專項債券(×期)——×年××省、自治區、直轄市政府專項債券(×期)”名稱。
三是其他相關部門和單位配合做好項目收益專項債券具體發行准備工作。遵循債券資金誰使用、誰管理的績效管理原則，行業主管部門、項目單位負責配合做好專項債券發行准備工作，包括制定項目收益和融資平衡方案、提供必需的項目信息等，合理評估分類發行專項債券對應項目風險，切實履行項目管理責任。
五、問：項目收益專項債券如何對應資產?
答：按照國發〔2014〕43號文件規定，項目收益專項債券用於有一定收益的公益性項目，如土地儲備、政府收費公路等。這些項目形成的對應資產，必須嚴格加強管理，為今後到期專項債務償還提供有力保障。
一是摸清底數，動態監測。專項債券形成的資產是國有資產的重要組成部分。省級財政部門要按照財政部統一要求，同步組織建立專項債券對應資產的統計報告制度，實現對專項債券對應資產的動態監測。
二是強化管理，合規使用。地方各級財政部門應當會同行業主管部門、項目單位等加強專項債券項目對應資產管理，嚴禁將專項債券對應的資產用於為融資平台公司等企業融資提供任何形式的擔保。
