从“国有股减持”到“国有股转持”，再到“划转国有资本”，过去16年间，用国资偿还养老保险改革的“转制成本”上，中国走过了一条漫长的道路。
国务院《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》（下称《方案》）18日正式亮相。《方案》将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围，划转比例统一为企业国有股权的10%，并明确今年内将选择部分中央企业和部分省份开展试点。
中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文在接受第一财经记者采访时表示，从国家财政上来看，国资划拨社保不过是从左兜到右兜，并非结构性的重要变化，但划转之后，养老保险有了一笔数目可观的固定储备资产，这对于老百姓来说，是一粒定心丸。
武汉科技大学金融证券研究所所长董登新保守估计，《方案》全面实施后，此次划转国有资本的总额有望达到7万亿元。
郑秉文还表示，国资划转社保着重解决制度当年收支资金流的平衡，未来养老金债务仅靠国资划拨是解决不了的，全国统筹、延迟退休年龄等综合配套改革还将会继续推进。
国资充实社保：一个都不漏
从2001年开始，我国一共实施了三轮国有资产充实社保基金的政策，分别是2001年的“减持国有股筹集全国社保基金”、2009年的“转持国有股充实全国社保基金”、2017年的“划转部分国有资本充实社保基金”。
郑秉文说，今年《方案》出台的时间和划拨比例都超出了业界预期。此前业内普遍预计方案会在明年全国两会期间公布，但一些地区养老金收支紧张状况增强了国资划拨社保的迫切性，提前到年底公布表明，决策部门决定尽早解决这一问题。
董登新对第一财经记者表示，此次划拨国资充实社保与以往两次最大的不同在于“对国有股的全覆盖”，在划转范围内的国企一个都不漏。
截至目前，A股市场共有1056家国有控股上市公司，在2009年6月19日前，仅有13家A股国有控股公司按法定比例减持国有股，直至2009年6月以后，新上市的国有控股公司才按照“转持”新规开始划转股份给全国社保基金。
董登新说，在第一次“减持国有股”和第二次“转持国有股”之间的近十年中，我国一些特大型的国企大集团纷纷上市，成了国有资本充实社保基金的“漏网之鱼”。其中，包括中、建、工、交四大国有银行，中国石油、中国人寿、中信证券等大批大中型国有企业。
此次《方案》划转范围和力度都值得期待，不仅将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构都纳入划转范围，还要求对全部国有股“划转”10%，而前两次政策规定只对IPO（首次公开发行）部分股权或增发部分股权“减持”或“转持”10%。
2001年的国有股减持因对股市造成巨大冲击而夭折，2009年的“转持”由于规定了禁售期，再加之转持的总量不大，并没有对股市造成明显影响。
此次划转，财政部在答记者问中明确，一般不涉及上市公司，且强调不会出现大量变现。
根据财政部答在记者问中的表述，划转部分国有资本充实社保基金，主要划转对象是中央和地方企业集团的股权，一般不涉及上市企业。
财政部还在答记者问中表示，社保基金会等承接主体作为上市企业的国有股东之一，除履行方案中有关禁售期的义务外，国有股权的变动等事项需执行国有股权管理的相关制度规定。同时，社保基金会等承接主体参与持股，将进一步优化上市企业法人治理结构，有利于提升企业经营水平，对资本市场将产生积极正面的影响。
数万亿国资缓解社保缺口
特大型国企纳入划转范围将为社保基金带来一笔规模可观的基金储备，董登新保守估计，《方案》全面实施后，此次划转国有资本的总额会比目前城镇职工养老保险基金总结余翻一番，即达到7万亿。
在承接主体方面，《方案》规定，划转的中央企业国有股权，由国务院委托社保基金会负责集中持有，单独核算，接受考核和监督。条件成熟时，经批准，社保基金会可组建养老金管理公司，独立运营划转的中央企业国有股权。
划转的地方企业国有股权，由各省级人民政府设立国有独资公司集中持有、管理和运营。也可将划转的国有股权委托本省（区、市）具有国有资本投资运营功能的公司专户管理。
郑秉文表示，《方案》确定的全国社保基金理事会成立专门的养老金公司来负责国有股的管理运营与全国社保基金理事会的改革方向一致。下一步全国社保基金理事会可以将股权投资和二级市场的投资分开，股权投资部门专门负责划拨的国资，股权运营会更加专业化，与养老金制度收入支出缺口的对接会更加严密。
郑秉文还表示，社保基金理事会承接国有股之后，主要的用途并非是变现，而是要用股权投资来调节养老保险基金的资金流，因为这次划拨力度很大，股权收益也是一笔很可观的收益，有助于弥补养老金的当期缺口缓解财政压力。
董登新认为，在全国统筹还没有实现的情况下，划转国有股对于缓解一些地区养老金收支的缺口将起到积极的作用，地方在养老金出现缺口的时候，可以优先向省级的社保基金会或是相关的基金平台申请资金。
“一揽子”养老金政策在路上
此次国资划转还将为今后减税降费、延迟退休年龄等政策出台创造条件。
十九大报告提出，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。
人社部部长尹蔚民在十九大会议期间表示，养老保险基金的可持续发展是“老有所养”面临的两个“硬骨头”之一，划拨国有资产充实社会保障基金是增加基金可持续性的重要举措。
中国人民大学公共管理学院教授李珍李珍说，划拨国有资产充实社保基金解决了长期以来困扰我国养老保险制度发展的转制成本问题，当年从企业养老的旧制度转向社会养老的新制度时，政府没有为那些“老人”（改革时已经达到退休年龄的人）和“中人”（改革时已经参加工作还没有到退休年龄的人）缴费而是以视同缴费来对待，导致我国养老费率较高，企业和在职一代个人负担较重。
1991年我国开始试点建立企业职工基本养老保险制度，其中设定了“视同缴费年限”，即在实行个人缴费制度前，职工的连续工龄可视同缴费年限，这就是所谓的“转制成本”。
董登新认为，2015年1月3日，国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，即“养老金并轨”，这是为机关事业单位职工进入体制留下的第二个转制成本。
李珍认为，虽然当年改革时政府没有一次性承担转制成本，但从2000年开始就已经由少到多地通过“暗补”的方式补贴养老保险制度。
第一财经记者查阅历年的统计公报发现，从2002到2016年这15年间，各级财政对养老金补助已达3.2万亿元。2002年中央财政补助为408.2亿元，2016年各级财政补贴已经达到6511亿元。
《方案》表示，划转部分国有资本，基本目标是弥补因实施视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口，促进建立更加公平、更可持续的养老保险制度。《方案》还表示，基本养老保险制度改革是系统工程，应统筹兼顾，考虑长远，力求在公共财政适度支持的情况下实现精算平衡。
李珍表示，这表明政府对养老保险基金的“暗补”变成了“明偿”，将有助于社保制度实现十九大报告所提出的“权责清晰”的目标。只有在偿还转制成本的前提下，才能要求养老保险制度去自求平衡。
郑秉文表示，划拨国资主要解决的是代际公平的问题，划拨国资之后在职一代的缴费负担将有所减轻，这将为供给侧改革所要求的减税降费创造条件。未来养老金债务的支付需要综合配套改革。如果制度改革不配套，对养老债务的责任分担，还是没有从根本上解决。
尹蔚民在《党的十九大报告辅导读本》划出了今后一段时期养老保险制度改革的重点，其中包括完善统账结合制度、划拨国有资产、出台延迟退休年龄等备受关注的改革措施。
