學者認為，大幅增加的地方政府專項債券，可具體用於加快5G通訊等新型基礎設施建設，以及加大城際交通等投資力度。圖為鄭州高鐵站。新華社
【香港商报网讯】記者朱輝豪报道：在實施積極財政政策和經濟穩增長的背景下，今年地方政府債券的發行較往年提前，並且發債規模也相應大幅增加，特別是地方政府專項債券的規模。與此同時，中國政府在舉債「前門」越開越大的同時，也在努力嚴堵「後門」，進一步規範債務管理，並出台各種措施防範化解地方政府隱性債務風險。受訪專家認為，目前內地債務風險整體可控，地方債的提前發行，將確保重要基建項目資金來源，加大基礎設施等領域補短板的力度，這將能在一定程度上對沖經濟下行的風險。此外，地方債作為地方政府合法合規的融資途徑，具備廣闊的發展空間，但同時亦有很大的改善空間。
解決上半年無債可用
1月21日，新疆發行了100億元10年期的「19新疆債01」，正式拉開了2019年地方債發行的序幕。
值得注意的是，相較以往年份，地方政府在1月份就開始發行債券，顯得略微過早。根據《預算法》等法律法規要求，地方債需要在每年全國人大批准地方債新增限額後再下達各省債務限額，繼而由地方人大通過批准政府預算調整方案之後，才能獲批發行。因此，地方債發行一般在每年二季度才開始明顯增多，並以置換券為主，地方新增債券則往往要到每年5月前後才開始發行。以2018年為例，在1月至4月，全國沒有發行一隻地方政府新增債券，直到5月份才開始有百餘億元的新增債券發行。
實際上，去年底召開的第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議決定，授權國務院在2019年3月全國人民代表大會批准當年地方政府債務限額之前，提前下達2019年1.39萬億元地方債（新增一般債務限額5800億元、新增專項債務限額8100億元）。財政部部長助理許宏才近日也透露，全國人大已經授權國務院提前下達2019年1.39萬億元地方債，這個額度佔到去年新增債務限額的63%左右，財政部將上述數額已經提前下達各地，各地要走法律程序，經過地方人大審議批准，審議批准後預計將在1月份啟動新增債券發行工作，時間上會比去年大幅度提前。
關於今年地方債提前發行的解釋，中國財政部部長劉昆在上述人大會議上表示，近年來各地多在5月左右調整預算，導致地方政府債券發行使用進度偏慢，出現上半年無債可用和下半年集中發債的情況。「儘管近年來財政部每年都提前通知地方做好發債項目準備，但仍不能解決上半年發債進度偏慢的問題。」他強調。
工作人員在北京一展會上設置5G裝置。路透社
今年發債節奏將加快
根據上述財政部官員的說法，地方政府發債要經過法律途徑，即得到地方人大審議批准後方可發行。也就是說，在地方「兩會」過後，地方政府債券將會陸續發行。而在最近，全國地方「兩會」相繼召開，這意味?各地的地方債發行漸行漸近。而新疆率先打響地方債發行第一槍，也符合市場推測。
中山大學嶺南學院經濟學系教授林江在接受本報記者採訪時表示，既然中央已經提前下達地方債額度，並要求地方政府適時安排地方債的發行，那麼在地方人大將地方債納入預算後，地方政府也會儘早去做鋪排工作，將地方債的發行提上日程。他指出，今年中央力促地方債的提前發行，是在經濟下行壓力較大的背景下提出的，此舉一方面是在釋放經濟穩增長的信號，對沖宏觀經濟回落的風險；另一方面是，吸取過往經驗，在規範地方債發行的前提下，實施更加積極的財政政策，以此穩定市場預期。
中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚認為，眼下發行地方債相關條件就已動員起來，承銷商團隊、評級機構都已集結起來，各方對2019年發債節奏進行調整。不過，具體發債進度要按項目進度決定，還要考慮春節等因素，發行速度因省而異。預計今年1月至4月發行節奏將按2018年下半年以來的節奏加快發行。另據提前下發的1.39萬億元規模估計，平均每月發行規模將超過3000億元。
今年專項債料破2萬億
據許宏才透露，2018年經全國人大審議批准，當年新增一般債券8300億元，專項債券1.35萬億元。按照中央經濟工作會議精神，2019年將適度增加地方政府債券規模，特別是較大幅度增加地方政府專項債券規模，具體額度會經過今年全國人大審議之後確定。
「地方政府發行專項債券籌得的資金是專項專用的，往往投入到基礎設施建設裏頭。在目前經濟下行壓力較大的情況下，中國政府用預算內的資金推進基建建設的力度可能有限，所以會增加專項債券的額度，在重大基礎設施項目上發力。」林江說，以新《預算法》作為依據，財政部開始力推地方政府專項債券，這樣能夠最大限度地避免地方政府通過非正規途徑借債，因為通過地方政府專項債的方式反而公開透明，以及能夠實施有效監管。
根據財政部數據，2015年首次發行地方政府專項債券額度為1000億元；2016年增至4000億元；2017年這一數字是8000億元；2018年首次突破萬億元，為1.35億元。不少券商預計，2019年地方政府專項債額度將突破人民幣2萬億元。比如海通證券就預計，2019年地方政府新增專項債券規模在2.15萬億到2.35萬億元。
許宏才提到，指導和督促地方將專項債券資金重點用於急需資金支持的方面，優先用於解決在建項目「半拉子工程」、存量隱性債務項目政府拖欠工程款問題等。在具備施工條件的地方抓緊開工一批交通、水利、生態環保等重大項目，儘快形成實物工作量。暫不具備施工條件的東北等地方也要抓緊開展前期工作，把專項債券發行使用時間盡可能往前提。
交通銀行首席經濟學家連平認為，2019年較大幅度增加地方政府專項債券規模，將確保重要基建項目資金來源，加大基礎設施等領域補短板力度。具體方向上，或加快5G通訊、工業互聯網、物聯網等新型基礎設施建設，加大城際交通、物流、市政基礎設施等投資力度，補齊農村基礎設施和公共服務設施建設短板，基建項目執行進度會明顯加快。預計2019年基建投資增長10%，成為拉動投資關鍵力量。
地方債風險依然可控
隨着地方債發行規模的增大及發行節奏的加快，不少分析人士擔憂中國政府將放鬆對地方政府債務的管理。但從財政部官員最近的表態來看，對於地方政府違法違規或變相舉債的行為，中央一直是採取令行禁止的態度，即財政部堅持開好「前門」的同時將嚴堵「後門」，不僅要發揮政府規範舉債的積極作用，也要進一步規範債務管理，嚴格控制地方政府隱性債務風險。
數據顯示，截至2018年末，全國地方政府債務餘額183862億元，控制在全國人大批准的限額之內。其中，一般債務109939億元，專項債務73923億元；政府債券180711億元，非政府債券形式存量政府債務3151億元。經第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議批准，2018年全國地方政府債務限額為209974.30億元。其中，一般債務限額123789.22億元，專項債務限額86185.08億元。財政部預算司副司長郝磊表示，總的來看，中國地方政府債務指標處於合理區間，風險整體可控。
上述數據通常被認為是地方政府的顯性債務餘額，由於這部分的債務存量數據有跡可循，而且規模總體不大，被認為是可控的部分。但對於中國地方政府的隱性債務，外界則表示擔憂，認為存在較大風險隱患。這部分債務包括地方政府投融資平台的舉債、政府購買服務項目債務、政府與社會資本合作項目債務、地方國企僵屍企業債務，以及地方政策性融資擔保形成的債務等。對於地方政府隱性債務的數額，目前沒有確切具體數據可供參考，不同的機構所計算得出的數額不一而足，但市場普遍認為地方政府隱性債務的規模龐大。
對於防範化解地方政府債務風險，中國政府近年來也頻頻提及，尤其是隱性債務風險。在林江看來，雖然近幾年來地方債的擴展速度和規模較大是不爭的事實，但風險依然處於可控的範圍。他指出，近年來財政部出台了很多政策，在控制擴展增速和規模的同時，也通過債務置換計劃，將短債由長債代替。這種操作雖然沒有改變債務總量，但債務結構得到優化。基於短期債務已經減少，以及往後相關政策的跟進，所以整體債務風險可控。「此外，相比於歐美和日本，中國地方債的規模並不算大。如果相關的債務更多地與生產性活動有關，這反而不是一個大問題。比如高鐵項目，這些有效益的資產對中國的未來發展有利，雖然現在付出還本付息的代價，但未來會有收益，所以無需過多的擔憂。」林江說。
市場化交易機制待完善
中央國債登記結算有限責任公司在去年底公開的地方債投資者持有結構數據顯示，2018年12月末，地方債託管總金額18.07萬億元，其中17.69萬億元託管在銀行間市場，佔比97.92%。在所有地方債投資者中，最大的持有機構為商業銀行，合計持有15.33萬億元地方債，佔比84.82%，其中全國性商業銀行持有規模佔總規模的73.26%。
雖然中國地方債規模不小，但債券市場起步較晚，市場化程度不高，風險評估和信用評級不夠科學透明，風險收益不具備投資價值。此外，由於地方債持有者主要為國有金融機構，缺乏多元的投資主體，導致整體流動性不足。相關數據顯示，截至2018年末，地方債餘額已超過18萬億元，一躍成為中國債券市場第一大品種，超過了國債的14.4萬億元和政策銀行債的14.2萬億元規模。但地方政府債成交額佔比卻遠低於國債和金融債。去年地方政府債成交佔比有所上升，但整體也僅維持在4%到5%的水平，與國債的13%和金融債的44%相比，其市場流動性非常差。
在目前地方債發行規模不斷擴大以及防範地方政府債務風險的背景下，地方債作為地方政府合法合規的融資途徑，具備廣闊的發展空間，如何深化地方債市場化改革的呼聲也越來越高。市場人士認為，中國地方債券市場仍有很大的完善空間，包括推動建立地方政府債券的市場化發行制度，完善市場化發行與定價機制和信用風險管理機制，建立市場化地方政府債券信用評級體系；要加快創新步伐，推出相關的地方債ETF產品，研究地方債交易做市業務。此外，還要加大對證券公司承銷地方債的激勵力度，調動券商承銷地方債的積極性，以及加強對各類機構和個人投資者的培育。
