文/張向晨(中國常駐世貿組織代表、特命全權大使)

　　[俠客島按]

　　12月9日到10日，召開於日內瓦的世貿組織2019年度第五次總理事會上，傳來一個壞消息：被稱為國際貿易“最高法院”的世貿組織(WTO)上訴機構，12月11日起將正式“停擺”，這是24年來首次。

　　原因是法官人手不夠，判不了案。

　　WTO上訴機構常設7名法官席位，遴選法官時需要164個成員全部同意，遴選程序才能正常進行。若有一個成員不同意，遴選就要受阻。

　　自2017年美國新政府上任以來，美國以上訴機構多項“體制性”問題為由，頻頻阻撓上訴機構新法官遴選程序的啟動。

　　趙宏(左二)、巴提亞(右二)、格雷厄姆(右一)為現任三名法官， 圖源：WTO上訴機構2018年報告

　　在去年12月的世貿組織總理事會會議上，成員們同意為打破遴選僵局啟動非正式進程，並在近期召開的第五次總理事會上提出了改進上訴機構總理事會的決議草案。

　　然而，由於美國的“一票否決”，這一決議草案最終“流產”。算上這一次，在過去兩年裏，美國人已經連續30次對新任法官遴選說不，導致四位法官無法到任。

　　而三位在任法官中，只有一位12月11日後任期未滿，不滿足“三名法官聯合審理才能作出裁決”的要求。正因如此，WTO上訴機構將在11日後因法官不足而停擺。

　　與此同時，美國還提出一項議程——“非市場政策及行為對WTO的挑戰”，稱非市場行為導致貿易扭曲，對多邊貿易體制構成嚴重威脅，要求成員聯手應對。美國亦第五次提交提案，要求取消部分發展中成員的特殊與差別待遇。

　　早在2018年2月，美國總統特朗普就將WTO稱作一場“災難”，稱“世貿組織讓美國幾乎沒法做生意”。

　　中國常駐世貿組織代表、特命全權大使張向晨也在世貿組織2019年度第五次總理事會上就停擺問題闡述中方立場，言辭鏗鏘，觀點有力，俠客島特全文推送，供島友了解始末。

　　一、關於上訴機構危機

　　戴維·沃克大使(注：現任世貿組織爭端解決機構主席、新西蘭駐世貿組織大使)組織成員討論形成的改進上訴機構運作的總理事會決議草案因美國的反對沒有通過。

　　作為卓有成效的WTO貿易爭端解決機制的重要組成部分，上訴機構將暫時停止運轉。這毫無疑問是WTO成立以來多邊貿易體制遭受到的最沉重的打擊。

　　我預見到了這個結果，所以今天特意挑了一條黑色的領帶。

　　這是我夫人專門為我參加別人的喪禮准備的。但我不想表現出絲毫的沮喪，因為挫折可以促使我們清醒，幫助我們反思，督促我們前進。

　　WTO成立25年來，爭端解決機制發揮了重要作用。專家組和上訴機構就200多個爭端做出裁決，多數都得到順利解決。香蕉、棉花、飛機、牛肉、貿易救濟以及賭博案等等，那些成功化解的爭端案例已載入史冊。上訴機構也被人們譽為皇冠上的明珠，一時風光無限。

　　但當前經濟全球化遭遇的逆流，不可能不反映到多邊貿易體制當中來。單邊主義、保護主義甚囂塵上，有人試圖以一己蠻力改變其他成員的貿易政策，而不再依賴WTO裁決，這些並不意外。

　　但出乎我們意料的是，一個成員一意孤行就可以使上訴機構癱瘓，這反映了多邊貿易體制的脆弱性。

　　上訴機構價值幾何?對於尊崇多邊主義的人來說，它價值連城;對迷信叢林法則的人來說，它一錢不值。對於世界貿易秩序來說，上訴機構的癱瘓可能帶來不可彌補的損害和難以預料的後果。我們不能把今天所享有的穩定性和可預見性視為理所應當。

　　國際社會不能失去正義。我們當然相信，上訴機構遲早會恢複運轉，明珠即便從皇冠上落入荒草，也仍難掩其光澤。

　　我們注意到有117個成員呼籲立即啟動遴選，這表明了大多數成員對恢複上訴機構的強烈政治意願，我們因此支持沃克大使繼續推動非正式磋商工作。特別重要的是，在我們反思如何改進上訴機構的時候，我們必須考慮如何防止其再次遭到系統性的破壞。

　　關於今後的爭端解決，除專家組程序外，成員們仍有權使用DSU(注：國際經濟法)第25條規定的仲裁，這與個別成員是否高興無關。

　　在上訴機構恢複運轉之前，雖然仲裁與上訴審理性質上有所區別，但畢竟可以保持兩級審理的爭端解決機制，“雖不中，亦不遠”。

　　二、關於“非市場經濟政策及行為”

　　什么是非市場經濟行為?動輒以國家安全為借口封殺別國企業和產品才是非市場經濟行為。什么叫扭曲貿易?不顧WTO規則和自身承諾擅自提高關稅就是扭曲貿易。

　　在WTO，每個成員的經濟體制都是獨特的，我們不承認任何人掌握著市場經濟的金科玉律，也不允許任何人對我們的經濟模式橫加幹預。

　　我們從未否認，中國的市場經濟體制還在不斷完善之中，因而非常願意聽取國際社會關於中國改革的意見、建議和批評。當然，作為貿易大國，我們會以負責的態度考慮自身經濟政策的外溢性。

　　正因為如此，盡管中國政府從未實行過強制性技術轉讓政策，我們還是修改了《外商投資法》，明文禁止強制性技術轉讓。盡管中國對WTO的某些爭端結果也有不滿，我們還是接受和執行了所有案件的裁決。

　　盡管有人說中國是重商主義者，我們還是連續兩年舉辦進口博覽會，鼓勵從各國進口。順便說一句，今年美國企業的參展面積達到4.75萬平方米，位居各參展國首位。

　　盡管有人說中國的服務市場不開放，我們還是於近期在加入WTO承諾之外自主做出了取消證券公司、證券投資基金公司、期貨公司、壽險公司的外資持股比例限制。

　　盡管有人對中國的產業政策扭曲市場競爭的指責不符事實，我們還是在著手編制第十四個五年規劃時明確要求在打造市場化法治化國際化營商環境上取得更大進展。

　　盡管有人汙稱中國國有企業都是“公共機構”的觀點不值一駁，我們還是在加緊制定國有企業市場化改革三年行動方案。

　　在這個世界上，並不是誰的喇叭大誰就掌握真理。

　　誰是補貼的主要提供者?有人想當然地認為是中國，因為他們被所謂中國提供巨額補貼的喧囂聲淹沒了。但這是事實嗎?錯了。

　　我僅舉一個例子，根據聖加侖大學“全球貿易預警”數據庫，2019年5月，美國的非農產品進口，有45%需要與接受美國國家補貼的企業競爭。這些補貼形式包括財政援助、國家貸款、稅收和社會保險減免等。

　　上述數據均根據對制造業提供的國內補貼來測算，未包括農業補貼和出口激勵，否則影響的貿易數據還要大很多。中國的數字是多少?23.9%，是美國的53%。那么，誰是世界上最大的補貼者呢?

　　當然，對事實認知的差異並不一定妨礙我們就WTO改革達成一致意見。WTO規則包括補貼紀律是否可以改進?當然可以。

　　發達國家包括美國的巨額農業補貼扭曲國際農產品貿易幾十年了，早就應該全部取消。

　　加強產業補貼紀律，防止救濟措施被濫用是當務之急。恢複《補貼協定》第八條對落後地區和教育科研環保的不可訴補貼是應有之義。但如果有人想搞歧視性的補貼新規則，我們堅決反對。

　　WTO是管理貿易政策的，無權幹涉成員的經濟模式。貿易政策和經濟模式的聯系只是在於，如果一個成員的經濟體制與其承擔的國際貿易義務相協調、相適應，可能會更好地促進其經濟發展。中國加入WTO就是一個很好的例子。

　　為了遵守非歧視、透明度、國民待遇這些反映市場經濟體制一般要求的多邊貿易規則，中國改革了貿易管理體制，也在其他領域自主采取了一系列市場化措施，促進了整個經濟體制改革的協調推進，實現了中國經濟的快速持續發展，也為世界經濟做出了貢獻。

　　有人也許會問，今後繼續深化改革，中國難道不再需要借鑒國際規則和慣例了嗎?當然需要。

　　但是，我們不會接受別人亂扣的帽子，更不會在多邊貿易體制框架下讓別人給我們套上一副枷鎖，再送給別人一根可以隨時打擊我們的大棒。

　　我認為，我和謝伊大使(注：美國駐WTO大使)之間的分歧並非在於是否應修改WTO規則，而是從根本上我不接受美方一直試圖建立的一套邏輯，即當前國際貿易關系緊張的根源，是所謂的中國的非市場經濟體制和扭曲性的產業補貼政策，進而必須有針對性地制定多邊規則對中國加以約束。

　　在我看來，過去幾十年，發展中國家包括中國參與經濟全球化和融入全球價值鏈最重要的客觀條件，一是科技的發展和傳播，二是跨國公司產業布局的調整。

　　發展中國家制定自己的發展戰略和實施相關產業政策的重要性在於，抓住融入全球價值鏈的機遇並為這種融入創造必要的條件。

　　由於總體上處於全球價值鏈的低端，發展中國家的收益和對國際貿易的影響與發達國家相比是不平衡、不對稱的。

　　發展中國家對本國產業的支持是合情合理合法的，但他們在支持能力上存在短板，與發達國家相比，支持的作用和效應是有限的，中國也不例外。

　　某些發達國家社會矛盾激化，歸根到底是由於這些國家的政府未能在經濟全球化的進程中進行必要的國內政策調整，真正幫助那些陷入困境的人群。

　　當前多邊貿易體制危機的根源，是有人為了轉嫁國內矛盾對外采取單邊主義措施，而絕非其他什么原因。

　　因此，WTO改革的首要和最緊迫任務就是抵制貿易保護主義，維護WTO的基本原則和核心價值，維持其基本功能的運轉，而不是其他任何東西。

　　事實上，世界上並不是只有這個房間裏的人關心WTO改革，也不是只有這個房間裏的人清楚應該如何改革。

　　關於中國經濟模式與WTO的關系，我和謝伊大使(注：美國駐WTO大使)在去年7月進行過辯論。我不喜歡重複自己說過的話，也不喜歡別人這樣做。那么，就讓我們聽一聽專家的看法吧。

　　哈佛大學的丹尼•羅德裏克教授是一位傑出的發展經濟學家，我有幸曾在2002年拜訪過他。去年他在《金融時報》發表文章，題為“WTO已失靈——貿易規則必須承認包括中國模式在內的經濟模式多樣化帶來的利益”，他的話值得我們思考。

　　他說，“公平的世界貿易體制應該承認經濟模式多樣性的價值，它應該在這些模式之間尋找妥協之道，而不是把規則卡緊”。

　　10月18日，羅德裏克等35位中美著名經濟學家共同發表了《中美經貿政策工作小組聯合倡議》，其核心觀點是，面對不同的經濟政策和模式，生硬脫鉤不可取，按照自己的偏好強求一律不可行，尊重差異、平等協商、競爭共存才是出路。在推進WTO改革過程中，在我們還沒有犯嚴重錯誤之前，我們應該記住羅德裏克教授的忠告，“如果WTO失靈，那是因為我們把貿易規則的手伸得太長了”。

　　三、關於發展中成員特殊與差別待遇

　　感謝謝伊大使的介紹，也感謝美方為修改其提案所做的努力。

　　[注：2019年1月15日，美國向世貿組織提交了一份分析文件，題為《一個無差別的世貿組織：自我認定的發展地位威脅體制相關性》，之後又據此提出一份總理事會決定草案，要求取消一大批發展中成員享受特殊和差別待遇的權利。

　　在本次召開的WTO 2019年度第五次總理事會上，美國第五次提交提案，要求取消部分發展中成員的特殊與差別待遇。]

　　美方這樣做至少符合了總理事會程序上的要求，即不重複討論同一份文件。關於實質內容，方向比努力更重要。

　　2018年，加拿大拍了一部很好看的電影《蜂鳥項目》(The Hummingbird Project)。蜂鳥揮動一次翅膀的時間大約是16毫秒，而如果降低金融交易所的網絡延遲16毫秒，就可以賺大錢。

　　於是兩個操作員開始挖溝開路，修建光纜。但由於技術方向不對，當他們實現預期的降低延時目標時，市場早已采取了更先進的技術，他們的努力付諸東流。

　　回到美國的提案，世行的“高收入”標准並非必然與一國的發展階段相聯系。比如，安提瓜和巴布達只有10萬人口，如果島上出了一兩個億萬富翁，即便其他人都是窮人，那這個國家也可以被計算為“高收入國家”，但卻絕不可能是“發達”國家。

　　再如，一些中東國家主要依賴於石油這一單一產品，由於氣候問題幾乎全部農產品都需要進口，國際市場的波動將會對結構單一和脆弱的經濟帶來巨大沖擊，這樣的國家也很難一律被稱為“發達”國家。

　　此外，G20也不是衡量一國發展水平的標准，只是發達國家與發展中國家共同應對全球危機的一個平台。

　　總之，人為制定的幾個標准無法解決發展中國家面臨的諸多挑戰和問題。正確的方向是尊重各國根據自身的發展情況自行認定發展階段，鼓勵他們在能力范圍內做出積極的國際貢獻。

　　不久前，中國在服務貿易國內規制談判中，提交了減讓表修改草案，涵蓋了所有做出承諾的部門。

　　在這場具體談判中，我們並未尋求使用給予發展中成員的特殊與差別待遇，包括過渡期，盡管我們認為特殊與差別待遇是國內規制談判的有機組成部分，對其他一些發展中成員至關重要。

　　在今後其它WTO談判中，中方將會繼續以務實和負責任的態度處理特殊與差別待遇問題，不去追求自身並不需要的靈活性，但也絕不會事先放棄應有的制度性權利。

　　四、關於WTO預算

　　[注：彭博社報道稱，美國曾揚言停止WTO的預算，因為它認為WTO上訴機構已經越權，需要對之進行改革。新的一攬子資助計劃將滿足美國的需求，中斷對該上訴機構的資助。

　　根據世貿組織的數據，美國在世貿組織的年度預算中的捐款額超過任何其他國家，在2019年為2270萬瑞士法郎——約2280萬美元。2019年該組織的總預算為1.972億瑞郎，與去年同期持平。

　　如果美國單方面扼殺對WTO的撥款，可能會迫使各國從根本上重新考慮對世貿組織談判貿易協定和解決爭端的依賴。

　　據彭博社，WTO成員12月5日同意一項2020年初步預算協議，避免了2020年1月1日停擺。]

　　今年這個預算是我見過的最糟糕的一個。它產生的過程被不幸地當作了政治工具，它顛倒了政策實施與財政保障的關系，影響了上訴機構的正常運轉，破壞了秘書處的獨立行政管理權限。

　　我們完全有理由對這個預算說不。但我們不能懲罰那些辛勤工作的秘書處員工，讓他們帶著灰暗的心情去迎接聖誕假期。假如我們有權力扣減那些破壞多邊貿易體制人的薪酬的話，我會舉雙手贊成。

　　我唯一的希望是這個預算方案背後的醜陋能夠引起人們足夠的厭惡和警覺，從而避免在今後重蹈覆轍。